中核深圳凱利集團有限公司訴深圳市人力資源和社會保障局工傷認定案

（《最高人民法院公報》2020年第12期 ）

裁判摘要：

工傷認定作為行政確認行為，是社會保險行政部門依職權對職工是否因工作受傷或患病的事實進行確認，該事實不因職工工作單位的變動而改變。職工患職業病的，應當認定為工傷。

廣東省深圳市中級人民法院

行 政 判 決 書

（2015）深中法行終字第1112號

上訴人（原審原告）中核深圳凱利集團有限公司，住所地：深圳市福田區濱河路5002號聯合廣場A座2705-2707室。

法定代表人劉錄，執行董事。

委托代理人閔自嫻，廣東寬和律師事務所律師。

被上訴人（原審被告）深圳市人力資源和社會保障局，住所地：深圳市福田區福中三路市民中心西區三樓。

法定代表人王衛，局長。

委托代理人王瑩，廣東中全律師事務所律師。

委托代理人王旭，深圳市社會保險基金管理局工作人員。

原審第三人張華麗，住址：廣東省深圳市福田區。

上訴人中核深圳凱利集團有限公司因訴被上訴人深圳市人力資源和社會保障局工傷認定一案，不服廣東省深圳市福田區人民法院（2015）深福法行初字第475號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭對本案進行了審理，現已審理終結。

原審法院經審理查明，2014年11月21日，原告（即中核深圳凱利集團有限公司）向被告（即深圳市人力資源和社會保障局）提出工傷認定申請，稱原告職工張華麗，即本案第三人于1964年8月分配到國營743礦工作，其1964年8月至1964年12月、1965年12月至1968年11月、1970年2月至1986年7月在有放射性粉塵、氡氣、放射性外照射礦井中工作，1991年調入原告處，1996年6月在原告處退休，2014年10月27日經廣東省職業病防治院診斷為“職業性放射性腫瘤”，請求工傷認定。原告向被告提交了工傷認定申請表、職業病診斷證明書、中核凱利函、企業法人注冊登記資料、員工身份證、退休證明資料等材料，其中，廣東省職業病防治院2014年10月27日出具的粵職診[2014]310號《職業病診斷證明書》載明：診斷結論：職業性放射性腫瘤，依據：職業接觸史明確，工作中接觸放射性粉塵、氡氣、放射性外照射；職業病危害接觸史：第三人于1964年8月至1964年12月、1965年12月至1968年11月、1970年2月至1986年7月在核工業國營743礦工作，接觸放射性粉塵、氡氣、放射性外照射；1986年8月至1987年7月在核工業韶關技工學校工作，1987年8月至1991年9月在核工業廣東礦冶局工作，1991年10月至1996年6月在原告處工作，接觸職業危害因素情況：無。原告出具的中核凱利函[2014]2號《關于張華麗患職業病的工傷認定的申請》稱，第三人于1964年8月至1986年7月曾在原單位從事接觸放射性粉塵、氡氣、放射性外照射工作達22年，自1986年8月起直至退休后再無從事放射性等任何相關工作。第三人原工作單位核工業國營743礦早年已行政關閉，原工作單位所在地韶關市社保局認為第三人在國營743礦工作期間，韶關市社保局尚未成立，沒有繳交過任何社會保險，該局不予受理工傷認定。由于第三人1991年10月調入原告處工作，一直按照有關要求繳交工傷保險，請求被告予以認定工傷。被告經審核后，于2015年1月20日作出深人社認字（直）［2014］第1411201號《深圳市工傷認定書》，認定第三人于1991年1月至1996年6月在原告處工作直至退休，在此期間無從事放射性的任何工作（即：無職業病危害接觸史）。2014年10月27日經廣東省職業病防治院診斷為職業放射性腫瘤，其情形不符合《廣東省工傷保險條例》第九條第（四）項的規定，認定第三人不屬于或不視同工傷。原告不服，遂向原審法院提起行政訴訟。

原審法院認為，《廣東省工傷保險條例》第十五條第二款規定，職業診斷和診斷爭議的鑒定，依照職業病防治法的有關規定執行。對依法取得的職業病診斷證明書或者職業病診斷鑒定書，社會保險行政部門不再進行調查核實。本案中，第三人經廣東省職業病防治院診斷為職業性放射性腫瘤，診斷依據為第三人于1964年8月至1964年12月、1965年12月至1968年11月、1970年2月至1986年7月在核工業國營743礦工作，接觸放射性粉塵、氡氣、放射性外照射，其1991年10月至1996年6月在原告處工作，并無職業病危害接觸史，故，第三人所患職業病系其在核工業國營743礦工作造成，并非在原告處工作所造成，被告據此作出深人社認字（直）［2014］第1411201號《深圳市工傷認定書》，認定第三人的情形不屬于或不視同工傷，事實清楚，依據充分，原審法院予以支持。《中華人民共和國職業病防治法》第六十條規定，勞動者被診斷患有職業病，但用人單位沒有依法參加工傷保險的，其醫療和生活保障由該用人單位承擔。第六十二條規定，用人單位已經不存在或者無法確認勞動關系的職業病病人，可以向地方人民政府民政部門申請醫療救助和生活等方面的救助。本案中，廣東省職業病防治院出具的《職業病診斷證明書》確認第三人患職業病的用人單位是核工業國營743礦，故第三人患職業病的情形應另循法律途徑解決。綜上所述，原告訴請撤銷被告作出的上述工傷認定行為，缺乏依據，本院不予支持。由于依法對第三人患職業病情形進行工傷認定屬于被告的職權范圍，司法權不能代替行政權，因此，原告訴請直接判令被告作出認定第三人所患職業病情形為工傷，不屬于行政審判的職權范圍。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定，判決駁回原告中核深圳凱利集團有限公司的訴訟請求。本案案件受理費50元，由原告負擔。

上訴人中核深圳凱利集團有限公司不服原審判決，向本院提起上訴，請求：1、撤銷深圳市福田區人民法院(2015)深福法行初字第475號行政判決。2、撤銷被上訴人作出的深人社認字（直）［2014］第1411201號《深圳市工傷認定書》。一、原審判決錯誤。根據《廣東省工傷保險條例》第九條第四項“職業病應該認定為工傷”的規定，職業病應該屬于工傷。同時，根據《工傷認定辦法》第四條規定：“職工發生事故傷害或者按照職業病防治法規定被診斷、鑒定為職業病，所在單位應當自事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起30日內，向統籌地區社會保險行政部門提出工傷認定申請。遇有特殊情況，經報社會保險行政部門同意，申請時限可以適當延長。”以及《廣東省工傷保險條例》第十三條的規定“未參加工傷保險的職工發生傷害事故或者被診斷、鑒定為職業病的，由單位所在地勞動保障行政部門負責工傷認定”。上訴人屬于原審第三人張華麗所在的用人單位，是符合職工工傷認定申請的合法單位。二、被上訴人對原審第三人張華麗的工傷認定沒有法律依據。原審第三人張華麗系原告公司退休職工，1991年入職上訴人公司，1996年6月退休，在上訴人公司工作期間沒有從事有職業危害的工作。原審第三人張華麗，1970年2月至1986年6月在核工業國營743礦工作期間，有19年放射性粉塵氡氣、放射性外照射職業危害接觸史。根據放射性物質在人體潛伏期間長的特點，再加上，2014年10月27日，廣東省職業病防治院診斷原審第三人張華麗為職業性放射性腫瘤，可以確定張華麗患上職業性放射性腫瘤是因其長期從事的放射性工作導致的。根據《廣東省工傷保險條例》第九條第四項中的規定：“職業病應該認定為工傷”中可以確定張華麗因長期從事放射性工作致使其患職業性放射性腫瘤應該認定為工傷。

被上訴人深圳市人力資源和社會保障局答辯稱：上訴人向被上訴人申請工傷認定，稱其退休職工張華麗患職業病。經被上訴人調查，確認原審第三人張華麗被廣東省職業病防治院診斷為職業性放射性腫瘤。該職業病是原審第三人1964年8月至1986年7月期間在位于韶關的核工業國營743礦工工作造成；原審第三人在上訴人處是管理工作，并未接觸放射性物質，所以原審第三人的職業病并非在上訴人處工作所造成。根據《中華人民共和國職業病防治法》第六十條規定，應當由核工業國營743廠承擔工傷保險及待遇支付責任，鑒于核工業國營743場已行政關閉，根據《中華人民共和國職業病防治法》第六十二條規定，可以向韶關當地人民政府民政部門申請醫療救助和生活救助。綜上，被上訴人的行政決定認定事實清楚、適用法律正確，請求予以維持。

原審第三人張華麗未到庭，未提交答辯意見。

經審理，原審判決查明事實清楚，本院予以確認。

本院認為，案中，原審第三人已取得了廣東省職業病防治院出具的《職業病診斷證明書》，明確診斷原審第三人為職業性放射性腫瘤，系職業病，各方對此均無異議。故本案爭議焦點是被上訴人以原審第三人在上訴人處工作期間無職業病危害接觸史為由認定原審第三人不屬于或不視同工傷是否合法有據。

職業病區別于一般工傷事故，往往潛伏期較長，職工被確診為職業病時的工作單位可能已經有異于具有職業病危害因素導致其患職業病的工作單位。本案正屬這種情形。此種情形下，職工被確診職業病時的工作單位能否作為工傷保險制度中的用人單位？進而，在工傷認定中，職工能否以被確診職業病時的工作單位為用人單位認定為工傷？對于這些問題的分析，需要綜合考慮工傷保險、職業病防治的相關立法宗旨及規定。

一、工傷保險立法宗旨及規定

根據《工傷保險條例》第一條規定，該條例旨在保障因工作遭受事故傷害或者患職業病的職工獲得醫療救治和經濟補償，促進工傷預防和職業康復，分散用人單位的工傷風險。即，保障職工因工作遭受事故傷害或者患職業病獲得救助和補償是上述法規的首要立法目的，此處強調的是職工因工作受傷或患病則獲得救濟，并未有用人單位不同之差別。的確，工傷的核心在于因工作受傷或患病，工傷認定作為行政確認行為，是社會保險行政部門行使職權對職工是否因工作受傷或患病的事實進行確認，該事實不因職工工作單位的變動而改變。當然，由于涉及到工傷保險費用繳納、工傷認定申請、工傷保險責任承擔等具體問題，《工傷保險條例》中對用人單位作出了規定，并科以了其多項義務，但此并不足以否定工傷認定是對職工是否因工作受傷或患病這一事實進行確認的行為本質。

具體到有關工傷情形的法條上，工傷保險條例第十四條第（四）項及《廣東省工傷保險條例》第九條第（四）項均明確規定，職工患職業病的，應當認定為工傷。工傷保險條例第十九條第一款及廣東省工傷保險條例第十五條第二款還進一步規定了，“職業診斷和診斷爭議的鑒定，依照職業病防治法的有關規定執行。對依法取得的職業病診斷證明書或者職業病診斷鑒定書，社會保險行政部門不再進行調查核實。”由此，上述立法中對于職工患職業病認定為工傷，并無附加其他條件，即并未明文設定職工須在用人單位工作期間患職業病的限制條件。

同時，對于職業病工傷認定的申請主體，工傷保險條例亦作出了明確規定。該條例第十七條第一款規定，職工被診斷、鑒定為職業病，所在單位應當自被診斷、職業病之日起30日內，向統籌地區社會保險行政部門提出工傷認定申請。再結合該條例第二條有關用人單位的表述及第十七條第二、三、四款有關用人單位未在法定時限內提交工傷認定申請之法律責任的規定，可以得出這樣結論：對于職工被診斷為職業病的情形，工傷保險條例并未將職業病職工的用人單位限定于具有職業病危害因素、導致職工患職業病的工作單位，相反，職工被診斷為職業病時的所在單位即負有作為工傷保險條例中用人單位申請工傷認定等法定義務，亦即工傷保險條例認同其為職業病職工用人單位。之所以立法會有這樣的暗涵，原因在于職業病具有潛伏期長的特點，一旦在工傷制度中將職業病職工的用人單位限定為導致其患病的工作單位，將容易導致職工被診斷為職業病時，仍需聯系其多年前的工作單位作為用人單位為其申請工傷，甚至很有可能出現如同本案這種原工作單位已不復存在的情形。如此一來，職業病患者作為最典型的因工致害者，其工傷保險權益反而難以獲得保障，與工傷保險制度保障工傷或患職業病職工獲得醫療救治和經濟補償的立法宗旨不相吻合。

二、職業病防治法立法宗旨及規定

根據《中華人民共和國職業病防治法》（以下簡稱《職業病防治法》）第一條規定，制定該法是為了預防、控制和消除職業病危害，防治職業病，保護勞動者健康及其相關權益，促進經濟社會發展。具體到該法第五十七條至六十二條有關職業病病人保障上，國家正是基于上述立法宗旨，為職業病病人設定了多層級保障，從享受工傷保險待遇到向用人單位民事索賠，到最后由人民政府救助，體現了國家對職業病病人的特別保護，表明國家旨在對職業病病人設置無漏洞的保障體系。該法第六十條規定，職業病病人的診療、康復費用，傷殘以及喪失勞動能力的職業病病人的社會保障，按照國家有關工傷保險的規定執行。第六十一條進一步明確規定，職業病病人變動工作單位，其依法享有的待遇不變。此處所規定的待遇當然包括職業病病人的工傷保險待遇。

本院注意到對于職業病病人用人單位變動情況下相關保障責任的承擔，在職業病防治法2011年修正前曾有明確規定。職業病防治法（2001年10月27日通過）第五十三條規定，勞動者被診斷患有職業病，但用人單位沒有依法參加工傷社會保險的，其醫療和生活保障由最后的用人單位承擔；最后的用人單位有證據證明該職業病是先前用人單位的職業病危害造成的，由先前的用人單位承擔。對于用人單位未依法參加工傷社會保險的情況，該條確立了因果關系及因果關系推定的責任承擔原則。但在2011年修正時，此條被刪除。《關于〈中華人民共和國職業病防治法修正案（草案）〉的說明》中指出：“關于職業病待遇問題，2010年12月20日，國務院修訂了《工傷保險條例》，職業病病人可以享受的待遇得到進一步提高；2011年1月12日，國務院常務會議又專門研究了‘老工傷’問題，明確分階段將‘老工傷’納入工傷保險統籌管理。至此，職業病預防、待遇問題都有了比較完善的制度性安排。”由此可見，原第五十三條被刪除的背景之一是“老工傷”問題納入工傷保險統籌管理。

具體到“老工傷”問題，人力資源和社會保障部《關于做好老工傷人員納入工傷保險統籌管理工作的通知》（人社部發[2009]40號）明確規定，為進一步完善工傷保險制度，切實保障用人單位參加工傷保險社會統籌前因工傷事故或患職業病形成的工傷人員和工亡人員供養親屬（以下簡稱“老工傷”人員）的合法權益，減輕企業負擔，維護社會和諧穩定，在2010年底前實現將“老工傷”人員統一納入工傷保險社會化統籌管理的工作目標。鑒此，將老職業病病人納入工傷保險統籌是政策所在和國家強制性要求。正是在這樣的背景下，職業病防治法（2011年修正）才刪除了原五十三條，而增加了第六十條，即“勞動者被診斷患有職業病，但用人單位沒有依法參加工傷保險的，其醫療和生活保障由該用人單位承擔。”這意味著，工傷保險社會統籌建立前的職業病病人均應納入統籌，只有在工傷保險社會統籌建立后，用人單位未依法履行參保義務的，才應自行承擔職業病病人相關保障責任。這也與工傷保險條例第六十二條第二款“依照本條例規定應當參加工傷保險而未參加工傷保險的用人單位職工發生工傷的，由該用人單位按照本條例規定的工傷保險待遇項目和標準支付費用”的規定相一致。

三、本案情形

回到本案，原審第三人于2014年10月被診斷為職業性放射性腫瘤，上訴人為原審第三人獲得診斷時的所在單位，有法律效力的《職業病診斷證明書》上載明的用人單位亦為上訴人。事實上，原審第三人已自1991年10月調入上訴人單位起一直在上訴人處工作，直至1996年6月退休，上訴人也一直為原審第三人繳納工傷保險。因此，當原審第三人被診斷為職業病時，上訴人作為其所在單位有義務為原審第三人提出工傷認定申請，而被上訴人作為統籌地區社會保險行政部門應依法進行認定。如前所述，工傷保險條例及廣東省工傷保險條例均未對職工患職業病認定工傷設置其他限制條件，本案亦不存在上述條例明文規定的故意犯罪等排除工傷認定的情形，因此，被上訴人認定原審第三人不屬于或不視同工傷屬于適用法律錯誤，依法應予撤銷。上訴人有關撤銷被訴工傷認定書的上訴請求成立，本院予以支持。鑒于是否認定工傷為被上訴人的行政職權，司法無權替代行政直接作出決定，上訴人原審時有關重新作出認定原審第三人張華麗所患職業病為工傷的決定之訴訟請求，超越司法權限，本院不予支持。

被上訴人以原審第三人的職業病并非在上訴人處工作所造成為由，主張原審第三人不屬于工傷。然而如前所述，工傷保險條例并未將職業病職工的用人單位限定于具有職業病危害因素、導致職工患職業病的工作單位，相反在某種程度上認同職工被診斷職業病時所在單位為職業病職工用人單位。如果《工傷保險條例》一方面在第十七條要求職工被診斷為職業病時所在單位為職工申請工傷認定，另一方面又如被上訴人所理解，職業病病人只能以導致其患病的工作單位為用人單位認定為工傷，那么工傷保險條例第十七條規定就喪失了意義和價值，因為申請只是程序上啟動了工傷認定程序，對職業病病人真正有意義的是工傷認定結論。被上訴人上述主張沒有法律依據，且與前文已詳細論述的工傷保險立法宗旨及相關規定相違，本院對此不予采納。

被上訴人亦主張根據《職業病防治法》第六十條規定原審第三人應由原工作單位核工業國營743廠承擔工傷保險待遇，或根據該法第六十二條向韶關當地人民政府民政部門尋求救助。首先，應當指出本案審查對象為工傷認定行為，雖然工傷認定行為的后續階段即是工傷保險待遇承擔，但工傷保險待遇承擔與工傷認定畢竟屬兩不同階段的行政行為，不能以工傷保險待遇的承擔來否定原審第三人的工傷事實。其次，原審第三人在核工業國營743礦工作，職業病危害接觸的最后時間為1986年7月，此時并未建立工傷保險社會統籌制度，依法參加工傷保險無從談起，且從上訴人出具的工傷認定申請函來看，原審第三人已向韶關市社保局申請過工傷認定，而韶關市社保局正是以沒有繳交過任何社會保險為由不予受理工傷認定。更重要的是，按被上訴人有關原審第三人是在核工業國營743礦處工作患病、應由743礦作為用人單位方能認定為工傷的主張，原審第三人因工作致病是在工傷保險社會統籌制度建立前，即其屬于人力資源和社會保障部《關于做好老工傷人員納入工傷保險統籌管理工作的通知》規定中的“老工傷”人員，依規也應納入工傷保險統籌管理。而正是上訴人在工傷保險社會統籌制度建立后一直為原審第三人繳納工傷保險，即原審第三人依規應享受工傷保障統籌待遇；依照前文對《職業病防治法》第六十條的分析，其不應屬于該條規定之“勞動者被診斷患有職業病，但用人單位沒有依法參加工傷保險的”情形。第三，《職業病防治法》第六十一條明確規定，職業病病人變動工作單位，其依法享有的待遇不變。此處所規定的待遇當然包括職工的工傷保險待遇。最后，如前所述，國家通過《職業病防治法》立法為職業病病人設立了多層級保障。《職業病防治法》第六十二條有關“用人單位已經不存在或者無法確認勞動關系的職業病病人，可以向地方人民政府民政部門申請醫療救助和生活等方面的救助”之規定，是在工傷保險、用人單位確實缺位時，國家對職業病病人的特別兜底保護。不能因存在人民政府救助這一救濟途徑，而否定原審第三人的工傷事實，進而排除其享受工傷保險待遇的權利，如此實有違職業病防治法防治職業病、保障職業病病人之立法目的。因此，被上訴人以職業病防治法第六十條、第六十二條為依據提出的上述主張，本院不予支持。

綜上，上訴人有關撤銷被訴工傷認定書的上訴請求成立，本院予以支持。被上訴人作出深人社認字（直）［2014］第1411201號《深圳市工傷認定書》適用法律錯誤，依法應予撤銷。原審判決適用法律錯誤，依法亦應撤銷。上訴人原審有關重新作出認定原審第三人所患職業病為工傷的決定之訴訟請求，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（二）項、第八十九條第一款第（二）項，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六十條第一款及《工傷保險條例》第二十條第一款的規定，判決如下：

一、撤銷廣東省深圳市福田區人民法院（2015）深福法行初字第475號行政判決；

二、撤銷被上訴人深圳市人力資源和社會保障局于2015年1月20日作出的深人社認字（直）［2014］第1411201號《深圳市工傷認定書》；

三、被上訴人深圳市人力資源和社會保障局于本判決生效之日起60日內對原審第三人張華麗患職業病情形是否屬于工傷重新作出具體行政行為。

四、駁回上訴人中核深圳凱利集團有限公司的其他訴訟請求。

本案一、二審案件受理費共計人民幣100元，由被上訴人深圳市人力資源和社會保障局負擔。

本判決為終審判決。

審　判　長　　王惠奕

審　判　員　　陳　亮

代理審判員　　楊寶強

二〇一六年五月二十日

書　記　員　　劉曉晨