工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)有權(quán)直接認(rèn)定勞動關(guān)系
-------吳江市鑫聯(lián)旅游用品有限公司訴吳江市勞動和社會保障局勞動、社會保障行政確認(rèn)案①

【裁判要旨】
    勞動法律關(guān)系存在是認(rèn)定工傷的前提，但并非所有工傷認(rèn)定案件都需要勞動關(guān)系仲裁，工傷認(rèn)定部門可以根據(jù)具體情況對勞動關(guān)系是否存在進(jìn)行判斷，無法判斷的再通過仲裁和訴訟程序解決。
【索引詞】
    勞動仲裁 工傷認(rèn)定 前置程序
案情
    原告：吳江市鑫聯(lián)旅游用品有限公司。
    被告：吳江市勞動和社會保障局。
    第三人：陳小強(qiáng)。
    2009年3月1日，原告吳江市鑫聯(lián)旅游用品有限公司與第三人陳小強(qiáng)簽訂了勞動合同，吳江市勞動和社會保障局勞動保障監(jiān)察提供的合同信息清單顯示原告與第三人的勞動合同開始日期為2009年3月1日，結(jié)束日期為2010年3月1日，解除或終止日期為2009年8月21日。2009年4月8日，陳小強(qiáng)在工作時左手2-5指被機(jī)器壓傷，經(jīng)蘇州瑞興醫(yī)院診斷為2-5指沖壓傷。2009年9月9日，被告受理了第三人提出的工傷認(rèn)定申請，于2009年II月18日作出江工傷認(rèn)字[2009]第02088號工傷認(rèn)定決定，認(rèn)定第三人受到的傷害是工傷，并送達(dá)了該工傷認(rèn)定決定書。原告于2010年1月15日向吳江市人民政府提起行政復(fù)談，吳江市人民政府于2010年3月9日作出維持被告作出的江工傷認(rèn)字[ 2009]第02088號工傷認(rèn)定決定的[2010]吳行復(fù)第6號行政復(fù)議決定。原告不服，向本院提起訴訟。
    原告訴稱，根據(jù)《中華人民共和國勞動法》第七十七條第一款關(guān)于“用人單位與勞動者發(fā)生勞動爭議，當(dāng)事人可以依法申請調(diào)解、仲裁、提起訴訟，也可以協(xié)商解決”的規(guī)定和第七十九條關(guān)于“勞動爭議發(fā)生后，當(dāng)事人可以向本單位勞動爭議調(diào)解委員會申請調(diào)解；調(diào)解不成，當(dāng)事人一方要求仲裁的，可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。當(dāng)事人一方也可以直接向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁。對仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟”的規(guī)定，用人單位與勞動者發(fā)生勞動爭議，當(dāng)事人可以向本單位勞動爭議仲裁委員會申請調(diào)解，或直接向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁，對仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟，因此用人單位與勞動者之間的勞動關(guān)系爭議，只能通過調(diào)解、仲裁等法律途徑解決，工傷認(rèn)定部門無權(quán)直接對勞動者的勞動關(guān)系作出判斷。社會保障部門則認(rèn)為工傷認(rèn)定是以勞動者和用人單位之間存在勞動關(guān)系為前提的。工傷認(rèn)定的受理就需要對勞動關(guān)系進(jìn)行初步的確認(rèn)，根據(jù)《工傷保險條例》第十八條第一款關(guān)于“提出工傷認(rèn)定申請應(yīng)當(dāng)提交下列材料：（一）工傷認(rèn)定申請表；（二）與用人單位存在勞動關(guān)系（包括事實勞動關(guān)系）的證明材料；（三）醫(yī)療診斷證明或者職業(yè)病診斷證明書（或者職業(yè)病診斷鑒定書）”的規(guī)定，條例將提供“與用人單位存在勞動關(guān)系（包括事實勞動關(guān)系）的證明材料”作為提出工傷認(rèn)定的必要條件，也就是如果勞動者不能提供有關(guān)存在勞動關(guān)系的證明材料，就在事實上無法申請工傷認(rèn)定。因此，被告在勞動關(guān)系仲裁期間作出工傷認(rèn)定決定違反了法定程序。因此請求法院依法判決撤銷被告對陳小強(qiáng)作出的工傷認(rèn)定決定。
    被告吳江市勞動和社會保障局辯稱，被告作出的工傷認(rèn)定決定事實清楚、證據(jù)確鑿，程序合法。1.第三人系被告職工，原告的工作卡和勞動監(jiān)察部門提供的陳小強(qiáng)與原告之間存在勞動關(guān)系的《合同信息清單》等證據(jù)材料，足以認(rèn)定第三人是原告的員工，該事實沒有必要等待勞動仲裁結(jié)果加以確認(rèn)；2.被告依法向原告送達(dá)了限期舉證通知書，原告在舉證期限內(nèi)沒有提供第三人不是工傷的證據(jù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證不能的法律后果；3.第三人在工作時間和工作場所內(nèi)因工作原因受到事故傷害，符合《工傷保險條例》第十四條第（一）項規(guī)定的情形，被告依此認(rèn)定工傷適用法律正確；4.陳小強(qiáng)在2009年9月9日向被告申請工傷認(rèn)定，被告在受理受理申請后分別向原告送達(dá)工傷認(rèn)定限期舉證通知書等，原告在規(guī)定期限內(nèi)未提出證明第三人不是工傷的相關(guān)證據(jù)。2009年1 1月18日，被告作出工傷認(rèn)定決定并向原告送達(dá)，符合法定程序。綜上，請求法院依法維持被告作出的工傷認(rèn)定決定。
    第三人未提出書面答辯和提供任何證據(jù)，庭市中稱同意被告作出的具體行政行為，被告的行為合法，依法應(yīng)予維持。
審判
    一審法院經(jīng)審理認(rèn)為，第一，依據(jù)《工傷保險條例》第五條第二款關(guān)于“縣級以上地方各級人民政府勞動保障行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的工傷保險工作”的規(guī)定，本案被告作為縣級勞動保障行政部門，依法具有對本轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)職工受傷是否構(gòu)成工傷進(jìn)行認(rèn)定的法定職責(zé)。第二，事實依據(jù)方面：1．第三人在發(fā)生本案所涉的事故時與原告存在勞動關(guān)系，吳江市勞動監(jiān)察部門提供的陳小強(qiáng)與原告之間的勞動合同信息清單足以證實，原告提出質(zhì)疑，但不能提供證據(jù)予以證實；2．第三人所受到的傷害是機(jī)械事故傷害，是在操作機(jī)械時受到的傷害，第三人的出院記錄足以證實；3．原告在規(guī)定期限內(nèi)未能提供第三人不是工傷的證據(jù)，根據(jù)《工傷保險條例》第十九條第二款關(guān)于“職工或者其直系親屬認(rèn)為是工傷，用人單位不認(rèn)為是工傷的，由用人單位承擔(dān)舉證責(zé)任”的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對自己不利的法律后果；第三，第三人作為原告職工，在工作時間和工作場所內(nèi)，因工作原因受到事故傷害符合《工傷保險條例》第十四條第（一）項規(guī)定的情形，因此被告在工傷認(rèn)定決定中根據(jù)上述規(guī)定認(rèn)定第三人所受的傷害是工傷，適用法律正確。第四，第三人于2009年9月9日向被告提交了工傷認(rèn)定的申請以及相關(guān)的證據(jù)材料，被告于10月19日受理，其后向原告送達(dá)工傷限期舉證通知書，于2009年11月18日作出江工傷認(rèn)字[2009]第02088號工傷認(rèn)定決定并向雙方進(jìn)行了送達(dá)，并不違反相關(guān)法律規(guī)定的程序；第五，原告提出被告在勞動仲裁期間受理第三人提出的工傷認(rèn)定申請并作出工傷認(rèn)定決定違反法定程序。本院認(rèn)為，吳江市勞動和社會保障局勞動保障監(jiān)察提供的合同信息清單足以證實雙方在發(fā)生本案所涉的事故時存在勞動關(guān)系，被告根據(jù)該合同信息清單認(rèn)定勞動者與用人單位存在勞動關(guān)系并作出工傷認(rèn)定決定并無不當(dāng)。
    綜上，被告作出的江工傷認(rèn)字[ 2009]第02088號工傷認(rèn)定決定證據(jù)確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，依法應(yīng)予維持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項的規(guī)定，判決：維持吳江市勞動和社會保障局于2009年11月18日作出的江工傷認(rèn)字[2009]第02088號工傷認(rèn)定決定。
    吳江市鑫聯(lián)旅游用品有限公司不服，向蘇州市中級人民法院提起上訴。蘇州市中級人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，勞動行政部門在工傷認(rèn)定程序中，具有認(rèn)定受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動關(guān)系的職權(quán)。上訴人的上訴理由不能成立，本院不予支持。原審判決認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，審判程序合法，本院應(yīng)予維持。據(jù)此，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規(guī)定，裁定：駁回上訴，維持原判決。
評析
    一、背景情況介紹
    工傷是勞動者在勞動過程中或與勞動有關(guān)的活動中因執(zhí)行職務(wù)而受到的傷害。工傷與一般的侵權(quán)或意外事故區(qū)別的關(guān)鍵在于工傷必須發(fā)生在勞動關(guān)系的范疇之內(nèi)。《工傷保險條例》第六十一條第一款規(guī)定“本條例所稱職工，是指與用人單位存在勞動關(guān)系（包括事實勞動關(guān)系）的各種用工形式、各種用工期限的勞動者”。勞動和社會保障部勞發(fā)(1995) 309號《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國勞動法>若干問題的意見》中規(guī)定：“中國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟(jì)組織與勞動者之間，只要形成勞動關(guān)系，即勞動者事實上已成為企業(yè)、個體經(jīng)濟(jì)組織的成員，并為其提供有償勞動．適用勞動法。”因此，確定用人單位與勞動者之間是否構(gòu)成勞動關(guān)系，是工傷認(rèn)定的基礎(chǔ)。
    二、確立裁判要旨的理由
    本案的爭議焦點是在勞動關(guān)系存在爭議時，勞動保障部門是否具有勞動關(guān)系確認(rèn)權(quán)。我們認(rèn)為勞動保障部門在勞動關(guān)系存在爭議時有權(quán)確認(rèn)勞動關(guān)系。理由如下：
    第一，《工傷保險條例》第十八條授予了勞動保障行政部門對勞動關(guān)系的認(rèn)定權(quán)，如果說勞動保障行政部門無權(quán)對勞動關(guān)系確認(rèn)，那么只要用人單位否認(rèn)存在勞動關(guān)系，就都要先行通過勞動仲裁，在這種情況下，要求申請工傷認(rèn)定提交勞動關(guān)系證明就沒右意義了。
    第二，勞動保障部門直接認(rèn)定勞動關(guān)系有利于提高行政效率，減少當(dāng)事人的訟累。實踐中很多用人單位不履行申報工傷義務(wù)，職工在發(fā)生工傷傷害時只能自己申報工傷，很多地方勞動行政部門要求職工申報工傷需要證明與用人單位存在勞動關(guān)系，所以職工申請工傷勞動仲裁就要“打兩次官司”，一個是確認(rèn)勞動關(guān)系仲裁；一個是請求工傷待遇仲裁。對于職工來說，自己申報工傷，再申請兩個勞動仲裁，如果用人單位不服仲裁裁決，再進(jìn)入法院審判程序，造成了訴訟成本的升高和不必要的訴累。
    第三，即使勞動部門對勞動關(guān)系的認(rèn)定錯誤，也不會造成不可彌補(bǔ)的損失。這種認(rèn)定錯誤可以通過行政復(fù)議和行政訴訟等方式予以糾正。
    因此，一般說來，用人單位與勞動者之間就是否存在勞動關(guān)系有爭議，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)?shù)絼趧又俨貌块T進(jìn)行勞動關(guān)系仲裁，但這不是絕對的，至少在兩種情況下，工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)可以直接認(rèn)定雙方是否存在勞動關(guān)系：一是雖然有爭議，但用人單位放棄提起勞動爭議仲裁的權(quán)利；二是工傷認(rèn)定中申請人提供的勞動關(guān)系證明材料具有直接的證明力，足以證明勞動關(guān)系存在而無需再作確認(rèn)。如本案中勞動者提供的勞動監(jiān)察部門提供并蓋章證明的勞動合同信息清單，或者雖沒有與用人單位簽訂書面勞動合同，但能夠提供其他與用人單位建立勞動關(guān)系的有效證明，如工作證、服務(wù)證、工資支付憑證或記錄、繳納各項社會保險費的記錄、勞動者填寫的用人單位招工招聘“登記表”、“報名表”等招用記錄、考勤記錄、其他勞動者的證言等職工提供的證明等。在這些文件被有效推翻之前，應(yīng)可以直接推定有效。也就是在此種情況下，工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)可以直接根據(jù)相關(guān)證據(jù)認(rèn)可雙方存在勞動關(guān)系。
相關(guān)法律規(guī)范
《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條、第六十一條
《工傷保險條例》第五條第二款、第十四條、第十八條、第十九條第二款
撰稿人：秦緒棟江蘇省昊江市人民法院行政審判庭
采 編：陳 迎、朱嶸江蘇省高級人民法院行政審判庭
責(zé)任編輯：王振宇、閻 巍 最高人民法院行政審判庭
①一審：江蘇省昊江市人民法院( 2010)吳江行初字第15號判決，合議庭成員：陳麗云、秦緒棟、沈國榮；二審：江蘇省蘇州市申級人民法院( 2010)蘇中行終字第73號裁定，舍議庭成員：周劍嗚、林曉松、陳芝穎。生效裁判作出時間：2010年7月28日。