《人力資源和社會(huì)保障部關(guān)于執(zhí)行<工傷保險(xiǎn)條例>若干問題的意見》[人社部發(fā)〔2013〕34號(hào)]（以下簡(jiǎn)稱《意見》）第五條規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)行政部門受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)后，發(fā)現(xiàn)勞動(dòng)關(guān)系存在爭(zhēng)議且無(wú)法確認(rèn)的，應(yīng)告知當(dāng)事人可以向勞動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。在此期間，作出工傷認(rèn)定決定的時(shí)限中止，并書面通知申請(qǐng)工傷認(rèn)定的當(dāng)事人。勞動(dòng)關(guān)系依法確認(rèn)后，當(dāng)事人應(yīng)將有關(guān)法律文書送交受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)的社會(huì)保險(xiǎn)行政部門，該部門自收到生效法律文書之日起恢復(fù)工傷認(rèn)定程序”。有觀點(diǎn)認(rèn)為，該條規(guī)定沒有法律依據(jù)，如果當(dāng)事人不主動(dòng)就勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁，則社會(huì)保險(xiǎn)行政部門不能自行以勞動(dòng)關(guān)系存在爭(zhēng)議為由中止工傷認(rèn)定程序，此《意見》的規(guī)定實(shí)際不利于提高工傷認(rèn)定效率，將會(huì)增加工傷職工的負(fù)擔(dān)。對(duì)此，筆者有幾點(diǎn)不同意見：

一、《意見》第五條是針對(duì)《工傷保險(xiǎn)條例》第二十條的細(xì)化規(guī)定

《工傷保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第二十條第三款規(guī)定，作出工傷認(rèn)定決定需要以司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門的結(jié)論為依據(jù)的，在司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門尚未作出結(jié)論期間，作出工傷認(rèn)定決定的時(shí)限中止。《意見》為妥善解決實(shí)際工傷認(rèn)定工作中的問題，更好地保障職工和用人單位的權(quán)益，對(duì)《條例》第二十條第三款進(jìn)一步作出了細(xì)化規(guī)定，即何種情況下，作出工傷認(rèn)定決定需要以司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門的結(jié)論為依據(jù)。《意見》第二條至第四條規(guī)定“非本人主要責(zé)任”、“故意犯罪”、“醉酒或者吸毒”三種情況分別應(yīng)以有關(guān)機(jī)關(guān)出具的法律文書或者人民法院的結(jié)論性意見為依據(jù)，其中后一種情形如無(wú)法獲得上述證據(jù)，勞動(dòng)行政部門可以結(jié)合相關(guān)證據(jù)認(rèn)定。結(jié)合《條例》第十八條賦予勞動(dòng)行政部門在工傷認(rèn)定程序中具有認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系職權(quán)的規(guī)定，《意見》第五條進(jìn)一步規(guī)定勞動(dòng)行政部門在發(fā)現(xiàn)勞動(dòng)關(guān)系爭(zhēng)議無(wú)法確認(rèn)后，也應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁，即此種情況也屬于《條例》第二十條第三款中需要以司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門的結(jié)論為依據(jù)的情形。如上所述，《意見》的以上規(guī)定實(shí)際上是以《條例》第二十條為依據(jù)并細(xì)化了該條的可操作性，并不違反上位法的原意。

二、《意見》第五條的規(guī)定的必要性

工傷認(rèn)定是依申請(qǐng)的行政確認(rèn)行為，工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)的主要任務(wù)是對(duì)工傷或職業(yè)病的調(diào)查核實(shí)，當(dāng)勞動(dòng)關(guān)系夾雜法律爭(zhēng)議時(shí)若仍要求由工傷認(rèn)定機(jī)關(guān)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系作出認(rèn)定，不符合工傷認(rèn)定本身的特點(diǎn)和性質(zhì)，將會(huì)使工傷部門勉為其難，也會(huì)造成對(duì)當(dāng)事人的不公。對(duì)此，《意見》第五條進(jìn)一步明確勞動(dòng)行政部門具有認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的職權(quán)，并賦予其在勞動(dòng)關(guān)系存在爭(zhēng)議、難以確認(rèn)時(shí)中止工傷認(rèn)定程序的權(quán)利是十分必要的。

其一，行政程序不同于司法程序，司法程序中有明確的舉證責(zé)任分配和民事訴訟程序，對(duì)于查明案件事實(shí)和雙方公平的地位都有足夠的保障，雙方在司法程序中積極舉證證明自己的主張，并針對(duì)對(duì)方的觀點(diǎn)和證據(jù)提出質(zhì)疑和抗辯。行政程序并不仿照司法程序設(shè)置質(zhì)證、辯論等庭審環(huán)節(jié)，而主要依靠申請(qǐng)人提供材料、結(jié)合自身的調(diào)查作出認(rèn)定，在此過(guò)程中難以保證雙方質(zhì)證、辯論的權(quán)利，也難以充分運(yùn)用分配舉證責(zé)任的規(guī)則，對(duì)于查明本就存在爭(zhēng)議的復(fù)雜勞動(dòng)關(guān)系十分不利

其二，人民法院的生效判決具有終局性，在勞動(dòng)關(guān)系難以確認(rèn)時(shí)轉(zhuǎn)由當(dāng)事人向勞動(dòng)仲裁申請(qǐng)確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系并經(jīng)法院判決確認(rèn)，勞動(dòng)行政部門據(jù)此作出的工傷認(rèn)定決定更具穩(wěn)定性，即便進(jìn)入行政訴訟階段，也難以因勞動(dòng)關(guān)系存在爭(zhēng)議而撤銷工傷認(rèn)定。而如果由勞動(dòng)行政部門在工傷認(rèn)定階段徑直對(duì)復(fù)雜且難以確認(rèn)的勞動(dòng)關(guān)系作出認(rèn)定，一旦進(jìn)入行政訴訟程序被以勞動(dòng)關(guān)系存在爭(zhēng)議撤銷工傷認(rèn)定的風(fēng)險(xiǎn)較高，不利于對(duì)受傷職工的保護(hù)。

其三，對(duì)于復(fù)雜、存在爭(zhēng)議的勞動(dòng)關(guān)系若由行政部門作出認(rèn)定則存在舉證責(zé)任的沖撞，不利于保護(hù)職工方利益。在民事訴訟中，由于用人單位相對(duì)于受傷職工屬于強(qiáng)勢(shì)一方，其對(duì)于勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)定要承擔(dān)更多的舉證責(zé)任，如果舉證不能則應(yīng)當(dāng)承當(dāng)不利后果，這對(duì)于職工方是有利的。然而一旦進(jìn)入行政訴訟程序中，用人單位相對(duì)于行政部門便轉(zhuǎn)為了弱勢(shì)方，由行政部門作出的工傷認(rèn)定的依據(jù)，包括其中認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系的部分，舉證責(zé)任自然應(yīng)當(dāng)由行政部門承擔(dān)，如此一來(lái)，對(duì)于同一事實(shí)的舉證方便出現(xiàn)了沖撞，由行政部門承擔(dān)舉證責(zé)任也相對(duì)不利于對(duì)受傷職工的保護(hù)。

當(dāng)然，如果是事實(shí)清楚、不存在爭(zhēng)議的勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)，是不存在上述問題的。

三、《意見》第五條之規(guī)定更利于提高工傷認(rèn)定效率

《意見》第五條規(guī)定在勞動(dòng)關(guān)系難以確認(rèn)時(shí)應(yīng)當(dāng)中止工傷認(rèn)定，告知當(dāng)事人申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁，實(shí)際對(duì)于普遍提升行政部門作出工傷認(rèn)定的效率十分有利，并不會(huì)增加受傷職工的負(fù)擔(dān)。

為更好地理解第五條的意圖，還應(yīng)當(dāng)對(duì)工傷認(rèn)定中勞動(dòng)關(guān)系類型做一個(gè)區(qū)分。一種是事實(shí)相對(duì)清楚、沒有爭(zhēng)議的類型，如勞動(dòng)者或者用人單位提供工資支付憑證或者記錄，如職工工資發(fā)放花名冊(cè)、繳納各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的記錄、用人單位向職工發(fā)放的“工作證”、“服務(wù)證”等能證明身份的證件、單位的考勤記錄、勞動(dòng)者填寫的用人單位招工招聘“登記表”、“報(bào)名表”等招用記錄、證明雙方存在勞動(dòng)關(guān)系的公證文書、雙方簽字蓋章確認(rèn)的勞動(dòng)合同、用人單位出具證明存在勞動(dòng)關(guān)系且在工傷認(rèn)定舉證期限內(nèi)未提出異議等。另一種勞動(dòng)關(guān)系存在爭(zhēng)議且難以確認(rèn)的，如員工僅提供證人證言，而單位又予以否認(rèn)的，或者其他不足以形成存在勞動(dòng)關(guān)系證據(jù)鏈的情形。

《意見》第五條的立法意圖在于，對(duì)于上述前一種情形，可以由勞動(dòng)行政部門直接判斷是否具有勞動(dòng)關(guān)系的情形，后一種情形則屬于第五條所稱的“勞動(dòng)關(guān)系存在爭(zhēng)議且無(wú)法確認(rèn)”，此時(shí)工傷認(rèn)定部門應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁，并中止工傷認(rèn)定程序。基于此種區(qū)分，將會(huì)極大地提升對(duì)于前一種情形的工傷認(rèn)定效率，而對(duì)于后一種情形，根據(jù)本文第二部分的闡述，中止工傷認(rèn)定，由當(dāng)事人申請(qǐng)仲裁實(shí)際對(duì)職工和用人單位雙方均更為公平。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，中止后由仲裁部門認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系將會(huì)嚴(yán)重增加受傷職工負(fù)擔(dān)，使其面臨繁瑣的司法、行政程序。實(shí)際上經(jīng)過(guò)對(duì)勞動(dòng)關(guān)系類型的劃分，勞動(dòng)行政部門僅需對(duì)后一種情形中止工傷認(rèn)定，而如果對(duì)此情形下的復(fù)雜勞動(dòng)關(guān)系，行政部門與司法部門觀點(diǎn)不一致，那么在當(dāng)事人均窮盡救濟(jì)途徑的情景下，由司法部門認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系，職工將經(jīng)歷勞動(dòng)仲裁、民事訴訟、工傷認(rèn)定、行政復(fù)議、行政訴訟共計(jì)五個(gè)程序；而由行政部門認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系時(shí)，職工將面臨工傷認(rèn)定、行政復(fù)議、行政訴訟（撤銷）、再次工傷認(rèn)定、行政復(fù)議、行政訴訟共計(jì)六個(gè)程序。

四、誠(chéng)然，當(dāng)下可能有少部分行政部門存在懶政的行為，為保證自己不陷于敗訴風(fēng)險(xiǎn)，而對(duì)于前述勞動(dòng)關(guān)系分類中前一種事實(shí)相對(duì)清楚、沒有爭(zhēng)議的也中止工傷認(rèn)定，告知當(dāng)事人申請(qǐng)勞動(dòng)仲裁。此種行為雖違背了《條例》和《意見》的精神，不利于整體提升行政效率、保障當(dāng)事人合法權(quán)益，但此屬于如何確保勞動(dòng)行政部門積極履行職責(zé)的問題，不能以此否認(rèn)《意見》第五條的積極作用。（作者單位：無(wú)錫市人社局）