最高院的指導案例

王某系王某某之父。王某某是峨眉公司職工。2013年3月18日，王某某因交通事故死亡。由于王某某駕駛摩托車倒地翻覆的原因無法查實，四川省峨眉山市公安局交警大隊于同年4月1日依據《道路交通事故處理程序規定》第五十條的規定，作出《道路交通事故證明》（樂公交認定[2013]第00035號），載明：2013年3月18日，王某某駕駛無牌“卡迪王”二輪摩托車由峨眉山市大轉盤至小轉盤方向行駛，1時20分許，當該車行至省道S306線29.3KM處駛入道路右側與隔離帶邊緣相擦掛，翻覆于隔離帶內，造成車輛受損、王某某當場死亡的交通事故。

2013年4月10日，峨眉公司就其職工王某某因交通事故死亡向樂山市人社局申請工傷認定，并同時提交了峨眉山市公安局交警大隊所作的《道路交通事故證明》等證據。樂山市人社局以公安機關交通管理部門尚未對本案事故作出交通事故認定書為由，于當日作出《工傷認定時限中止通知書》（樂人社工時[2013]05號，以下簡稱《中止通知》）并送達。2013年6月24日，王某提交了《恢復工傷認定申請書》，要求樂山市人社局恢復對王某某的工傷認定。

因樂山市人社局未恢復對王某某工傷認定程序，王某遂于同年7月30日向法院提起行政訴訟，請求判決撤銷被告作出的《中止通知》。四川省樂山市市中區人民法院于2013年9月25日作出（2013）樂中行初字第36號判決，撤銷樂山市人社局于2013年4月10日作出的《中止通知》。一審宣判后，樂山市人社局提起了上訴。樂山市中級人民法院二審審理過程中，樂山市人社局撤回上訴被準許，一審判決發生法律效力。

本案是最高人民法院審判委員會討論通過、2016年9月19日發布的指導案例“王某訴樂山市人力資源和社會保障局工傷認定案”（指導案例69號）。該案例宣示了具有終局性的程序性行政行為，如果對相對人權利義務產生實質影響，且無法通過提起針對相關的實體性行政行為的訴訟獲得救濟的，則屬于可訴行政行為；同時宣示了社會保險行政部門按照《工傷保險條例》第二十條規定作出《中止通知》的行政行為屬于適用法律、法規錯誤，應當予以撤銷，涉案職工認定工傷的程序應予恢復。

這看似很完美，既保障了職工的訴訟權利，又以法律法規的名義要求社會保險行政部門履行職責，但社會保險行政部門的職責如何履行卻不是司法機關能夠想象的到的，或者說即使能夠想象的到，這時卻與自己無關了。

一、問題的癥結：《道路交通事故證明》惹了禍

本文所稱“上下班道路交通事故特殊情形”，是指公安機關交通管理部門對道路交通事故成因無法查清，不能作出《交通事故認定書》而出具《道路交通事故證明》的情況。

《道路交通事故證明》是事故發生的“證明”，不是交通事故責任的認定結論。《道路交通安全法》第七十三條的規定：“公安機關交通管理部門應當根據交通事故現場勘驗、檢查、調查情況和有關的檢驗、鑒定結論，及時制作交通事故認定書，作為處理交通事故的證據。交通事故認定書應當載明交通事故的基本事實、成因和當事人的責任，并送達當事人”。但是在現實道路交通事故中也存在因道路交通事故成因確實無法查清，公安機關交通管理部門不能作出交通事故認定書的情況。對此，《道路交通事故處理程序規定》第五十條規定：“道路交通事故成因無法查清的，公安機關交通管理部門應當出具道路交通事故證明，載明道路交通事故發生的時間、地點、當事人情況及調查得到的事實，分別送達當事人。”

就該類案件而言，公安機關交通管理部門依據調查的事故情況，按照《道路交通事故處理程序規定》作出《道路交通事故證明》本無可厚非，但這《道路交通事故證明》也只是個“證明”而已，與《交通事故認定書》中的“結論”相距甚遠！更與《工傷保險條例》第二十條第三款中規定的工傷認定需要的“司法機關或者有關行政主管部門的結論”無緣。但最高院第69號的指導案例卻把《道路交通事故證明》當成了“事故結論”，顯屬認識錯誤。

類似的案例還有甘肅省高級人民法院（2016）甘行終401號的行政判決：“本案中，交警部門依據所調查的事故情況，作出了《道路交通事故證明》已經對交通事故作出了結論，該證明并沒有認定郭某負事故主要責任”，進而得出“本案中，上訴人以申請人未提交證據證明郭某系非本人主要責任的交通事故作出不予認定工傷決定，相當于推定了郭某負事故主要責任，其作出不利于受傷害職工的工傷認定決定不符合《工傷保險條例》的立法目的”的錯誤判決。

那么，公安機關交通管理部門出具《道路交通事故證明》的前提是什么、其又證明了什么呢？按照《道路交通事故處理程序規定》第五十條的規定，《道路交通事故證明》是在“道路交通事故成因無法查清”出具的，無法認定責任不等于不負主要責任，甚至有負主要責任、全部責任的可能，對于《道路交通事故證明》不能去推定職工在道路交通事故中的責任，不能過多的去想象，其實也沒有想象的空間！其內容證明的是道路交通事故發生的時間、地點、當事人情況和經過調查得到的事實，僅此而已。《道路交通事故證明》與《交通事故認定書》最大區別在于，《道路交通事故證明》沒有對事故當事人的責任劃分和救濟途徑予以釋明，《道路交通事故證明》可以出，要看怎么用，對于社會保險行政部門的工傷認定來說意義不大。

二、社會保險行政部門的尷尬

按照《道路交通安全法》的規定，道路交通事故責任可分為完全責任、主要責任、同等責任、次要責任、無責任五種責任劃分，根據《工傷保險條例》第14條第六項規定，只有在上下班途中受到非本人主要責任的交通事故傷害才能夠被認定為工傷。因此，職工上下班途中受到的交通事故傷害申報工傷，就必須有公安機關交通管理部門出具的非本人主要責任（同等責任、次要責任、無責任）《交通事故認定書》。如果沒有公安機關交通管理部門出具的非本人主要責任的《交通事故認定書》，那么作為社會保險行政部門很難做出認定工傷的結論。就最高院指導案例69號而言，《中止通知》被撤銷后就要恢復工傷認定程序，此時的社會保險行政部門將面臨十分尷尬的境地。

如果認定為工傷，不僅社會保險行政部門在實體上違反法律法規的相關規定，從事工傷認定工作人員也將違心作出工傷認定，而且還有可能面臨行政復議、行政訴訟的風險。這里分兩種情況：第一，對于參加工傷保險的用人單位來說，此時無論如何也要提供有利于認定為工傷的相關證明材料，因為認定為工傷，無論對用人單位還是職工個人，都是皆大歡喜，在表面上看也達到了勞動關系的和諧。第二，對于沒有參加工傷保險的用人單位來說，認定為工傷后，用人單位無論如何也要進行行政復議和行政訴訟，此時的工傷認定將陷入工傷認定死循環的怪圈。

可是，如果不認定為工傷，無論用人單位是否參加工傷保險，作為受到事故傷害的職工來說，無論如何都是要進行行政復議、行政訴訟的，此時的用人單位將可能與職工一起走完對社會保險行政部門這一行政行為的復議、訴訟程序。此時的不予認定工傷也將陷入死循環的怪圈。最后的最后，社會保險行政部門不得不以“認定為工傷”完結。這公平了嗎？正義了嗎？未必！

三、社會保險行政部門在工傷認定過程中的調查核實責任

（一）社會保險行政部門對事故調查核實的責任是“可以”，而不是“應當”

《工傷保險條例》第十九條第一款規定，社會保險行政部門自受理工傷認定申請后，根據審核需要，可以對事故進行調查核實，用人單位、職工、工會組織、醫療機構以及有關部門應當予以協助。《工傷認定辦法》第九條、第十一條、第十四規定，社會保險行政部門負有對工傷認定相關事實進行調查核實的職責，只要受理了工傷認定申請，就有權力對受理的工傷認定案件進行調查核實，并在此基礎上，判斷受傷職工是否符合認定工傷的情形，從而作出是否認定工傷的決定。但這里的調查核實的表述，無論《工傷保險條例》還是《工傷認定辦法》都是“可以”而非“應當”。 就上下班途中發生交通事故情形而言，對于受傷職工是否在上下班途中、是否在合理路線上發生的交通事故以及是否是受傷職工本人主要責任等情形，社會保險行政部門可以就相關事實進行調查核實，但對于公安機關交通管理部門《道路交通事故證明》沒有認定事故責任的情況下如何調查核實“事故責任”？此時的社會保險行政部門沒有義務、也無法對事故的責任劃分進行調查。

（二）社會保險行政部門對事故調查核實的對象是“申請人提供的證據”

《工傷保險條例》第十九條、《工傷認定辦法》第九條、第十一條、第十四規定，社會保險行政部門對事故調查核實的對象是“申請人提供的證據”。最高人民法院《關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第一條規定：“人民法院審理工傷認定行政案件，在認定是否存在《工傷保險條例》第十四條第（六）項本人主要責任……等情形時，應當以有權機構出具的事故責任認定書……為依據，但有相反證據足以推翻事故責任認定書和結論性意見的除外。前述法律文書或者內容不明確的，社會保險行政部門就前款事實作出認定的，人民法院應當結合其提供的相關證據依法進行審查。”因此，社會保險行政部門在工傷認定中、司法機關在行政訴訟中，事故調查核實的對象、審查的對象永遠是“申請人提供的證據”而不是事實本身。

（三）社會保險行政部門對事故是“調查核實”，而不是“調查”

“調查”與“調查核實”有嚴格的區別。查《現代漢語詞典》（商務印書館第五版），“調查”的含義是“為了了解情況進行考察（多指到現場）”；“核實”含義是“審核是否屬實”。因此，“調查”是對不了解的情況進行考察；“核實”是審核已有的材料或證據；“調查核實”強調的是核實而不是調查。對于工傷認定申請人提交的包括《道路交通事故證明》的材料，社會保險行政部門履行的是調查核實的職責，而不是履行的調查義務。

四、對上下班特殊情形道路交通事故工傷認定的思考

（一）中止工傷認定程序的《中止通知》是實現法律效果和社會效果的好辦法

社會保險行政部門的工傷認定是一個復雜的事實認定過程。事實是客觀的，但要用證據去證明、要用證據去還原，用證據證明、還原的事實才是法律事實。根據《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第一條的規定，在認定“本人主要責任”等情形時，應當以有權機構出具的事故責任認定書的結論性意見和人民法院生效裁判等法律文書為依據，因此該《道路交通事故證明》是在事故成因無法查清的情況出具的，對“本人主要責任”顯然沒有認定，其當然不能作為工傷認定的依據。

此種情況下，社會保險行政部門下達《中止通知》中止工傷認定程序，以期待事實真相的出現，筆者認為這應該是一個較為妥當的辦法。話說回來，道路交通事故責任認定的法定機關是公安機關交通管理部門，道路交通事故連法定的專門機關都無法判定責任，作為社會保險行政部門又怎么能夠查明事故的責任？此時的社會保險行政部門履行法定職責、下達中止工傷認定程序，有何不妥呢？

（二）工傷認定過程中的舉證責任分配進一步證明社會保險行政部門的法定職責

對于公安機關交通管理部門因各種客觀原因導致交通事故事實、責任等無法查清的情形，在此情形下，受傷職工提出工傷認定申請，職工和用人單位的舉證責任如何分配呢？

1、職工承擔首要的舉證責任。

《工傷保險條例》第十八條規定，職工在提出工傷認定申請時應當提交工傷認定申請表、與用人單位存在勞動關系的證明材料以及醫療診斷證明或者職業病診斷證明書等。因此，職工發生事故傷害后應當對《工傷認定條例》第十四條、第十五條、第十八條規定事實承擔舉證責任，對于上下班途中交通事故的特定情形，還要承擔“非本人主要責任”的舉證，該基礎的舉證責任不在用人單位，更不在人社部門。另外，發生交通事故后，勞動者未及時報警導致無法查清事故責任，職工本人具有過錯，用人單位非事故的親歷者不具有任何舉證優勢，因此其不利后果應當由職工本人承擔。

2、用人單位承擔舉證倒置責任。

《工傷保險條例》該條例第十九條第二款規定：“職工或者其近親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任。”這是基于保障職工因工受傷后能依法獲得救助而作出的舉證責任倒置規定，目的在于解決實踐中職工在收集證據等方面存在的客觀困難。最高人民法院《關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》（法釋[2014]9號）第1條明確規定：“人民法院審理工傷認定行政案件，在認定是否存在《工傷保險條例》第十四條第（六）項‘本人主要責任’、第十六條第（二）項‘醉酒或者吸毒’和第十六條第（三）項‘自殘或者自殺’等情形時，應當以有權機構出具的事故責任認定書、結論性意見和人民法院生效裁判等法律文書為依據，但有相反證據足以推翻事故責任認定書和結論性意見的除外。”

對于道路交通事故，該條規定有兩層含義：一是“本人主要責任”應當以有權機構出具的事故責任認定書、結論性意見和人民法院生效裁判等法律文書為依據；二是本人主要責任系類似于醉酒、吸毒等情形的排除性條款，對該情形應當由否定方提供證據予以證明。這里有一個問題，在用人單位窮盡舉證方式、方法的情況下，用人單位還是沒有舉證證明“本人主要責任”的情況下，是否應當直接推定為非本人主要責任進而認定為工傷呢？答案是否定的。用人單位承擔舉證倒置責任，是在用人單位掌握證據、推定掌握證據的情況下，用人單位不提供證據應該承擔的責任，但職工發生道路交通事故的時間、地點、事故責任等，用人單位是不知情的，特別是事故的責任用人單位更是無從調查得知，此時讓用人單位承擔推定工傷的責任，法理何在？

（三）特殊情形道路交通事故責任認定還有另外的救濟渠道

盡管公安交通管理部門是交通事故的法定處理機構，但交通事故認定應當是作出工傷認定決定的參考性證據之一，而不應該成為工傷認定的唯一證據。人力資源和社會保障部《關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見（一）》（人社部發[2013]34號）第二條規定：“《工傷保險條例》第十四條第（六）項規定的‘非本人主要責任’的認定，應當以有關機關出具的法律文書或者人民法院的生效裁決為依據。” 最高人民法院《關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第一條也規定，在認定是否存在《工傷保險條例》第十四條第（六）項“本人主要責任”情形時，應當以有權機構出具的事故責任認定書、結論性意見和人民法院生效裁判等法律文書為依據，但有相反證據足以推翻事故責任認定書和結論性意見的除外。

在公安機關交通管理部門出具《道路交通事故證明》不能認定工傷或工傷認定中止的情況下，人民法院的生效民事裁判有可能推翻事故責任認定書或對道路交通事故進行責任劃分。

實踐中，民事裁判中對交通事故責任認定有三種情形：一是直接認定當事人在事故中的責任大小，這無疑解決了《道路交通事故證明》沒有認定責任的情況，也為社會保險行政部門的工傷認定掃除了障礙。

二是認定受傷職工以外的一方在此次交通事故中沒有責任，這類似于職工發生了單方交通事故的情形，雖然在一般情況下應由受傷職工承擔全部責任或者主要責任，但不能排除因不可抗力而發生的單方交通事故的情形，因此對于民事裁判認定對方沒有責任的情況下，不能一概認定受傷職工在此次交通事故中負全部責任或者主要責任，此時的社會保險行政部門在工傷認定時要具體情況具體分析，據實作出相應的判斷。三是無法對受傷職工以外的一方與職工受到的傷害進行責任劃分，這相當于公安交通管理部門對事故責任無法認定而出具《道路交通事故證明》的情形。

（四）用法律思維認識和思考特殊情形道路交通事故認定工傷

習近平總書記指出：“要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。 ”對于特殊情形道路交通事故工傷認定，無論是社會保險行政部門還是行政復議機構、司法機關都是朝著公平正義這一目標去努力的，但“各自為戰”的成分較多，缺乏的是全局的公平正義理念。比如，司法機關撤銷社會保險行政部門的《中止通知》就是一個部門利益的短視行為，對于工傷認定，社會保險行政部門只能作出認定工傷、不予認定工傷的結論，不能作出像公安機關交通管理部門《道路交通事故證明》類似的無法認定的結論，一旦《中止通知》被撤銷，社會保險行政部門的尷尬就彰顯出其行為的艱難選擇，可謂“好人易做，責任難當”！由此造成的社會保險基金流失，也是新的社會不公，也是不正義。