超過退休年齡工傷認(rèn)定的法律思考
某建筑公司農(nóng)民工周某，男，63歲，20 1 1年8月1日在工作中突發(fā)疾病死亡，由此引發(fā)認(rèn)定工傷的問題。超過法定退休年齡后，發(fā)生“工傷”情形，能否認(rèn)定為工傷，對受傷個人、用人單位、工傷保險基金均有重要影響，實務(wù)與制度均需斟酌。
兩種不同的觀點
一種意見認(rèn)為，超過退休年齡不應(yīng)認(rèn)定為工傷，因為超過法定退休年齡的人員不屬于《工傷保險條例》的調(diào)整范圍，其受到的事故傷害可通過民事訴訟途徑解決。
根據(jù)我國法律法規(guī)的規(guī)定，男性勞動者的退休年齡為60周歲。超過退休年齡的人員與用人單位不具有勞動關(guān)系，其因職業(yè)勞動受到的傷害不屬于工傷。
國務(wù)院法制辦《對<關(guān)于重新進(jìn)入勞動生產(chǎn)領(lǐng)域的離退休人員能否享受工傷保險待遇的請示）的復(fù)函》（國法秘函[2005]310號）規(guī)定：“關(guān)于離退休人員重新就業(yè)后發(fā)生工傷如何處理的問題，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)沒有明確規(guī)定。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)參照《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)（中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、人事部、科技部、勞動保障部、解放軍總政治音B、中國科協(xié)關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮離退休專業(yè)技術(shù)人員作用的意見>的通知>（中辦發(fā)[200519號）的規(guī)定辦理。該通知規(guī)定：‘離退休專業(yè)技術(shù)人員受聘工作期間，因工作發(fā)生職業(yè)傷害的，應(yīng)由聘用單位參照工傷保險的相關(guān)待遇標(biāo)準(zhǔn)妥善處理；因工作發(fā)生職業(yè)傷害與聘用單位發(fā)生爭議的，可通過民事訴訟處理；與聘用單位之間因履行聘用合同發(fā)生爭議的，可通過人事或勞動爭議仲裁渠道解決。有條件的聘用單位在符合有關(guān)規(guī)定的情況下，可為聘請的離退休專業(yè)技術(shù)人員購買聘期內(nèi)的人身意外傷害保險’。”該復(fù)函只講了待遇處理問題，實際上否認(rèn)了對此類人員的職業(yè)傷害可以認(rèn)定為工傷。
另外一種觀點認(rèn)為，我國法律法規(guī)并未對達(dá)到或超過法定退休年齡的人員仍然可以從事勞動的行為作出禁止性的規(guī)定，因此超過退休年齡的人員仍然可以提供勞動，只要符合法定條件，仍然可以與用人單位建立勞動關(guān)系。其在職業(yè)勞動中受到事故傷害等情形的，可以認(rèn)定為工傷。最高人民法院行政審判庭《關(guān)于離退休人員與現(xiàn)工作單位之間是否構(gòu)成勞動關(guān)系以及工作時間內(nèi)受傷是否適用（工傷保險條例>問題的答復(fù)》（[2007]行他字第6號）規(guī)定：“根據(jù)《工傷保險條例》（國務(wù)院第375號令）第二條、第六十一條等有關(guān)規(guī)定，離退休人員受聘于現(xiàn)工作單位，現(xiàn)工作單位已經(jīng)為其繳納了工傷保險費，其在受聘期間因工作受到事故傷害的，應(yīng)當(dāng)適用《工傷保險條例》的有關(guān)規(guī)定處理。”最高人民法院行政審判庭《關(guān)于超過法定退休年齡的進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民因工傷亡的，應(yīng)否適用<工傷保險條例）請示的答復(fù)》（[2010]行他字第1 0號）規(guī)定：“用人單位聘用的超過法定退休年齡的務(wù)工農(nóng)民，在工作時間內(nèi)、因工作原因傷亡的，應(yīng)當(dāng)適用《工傷保險條例》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行工傷認(rèn)定。”
從表面上看，國務(wù)院法制辦的規(guī)定和最高人民法院行政庭的解釋是相沖突的。《行政法規(guī)制定程序條例》（國務(wù)院令第32 1號）規(guī)定：行政法規(guī)條文本身需要進(jìn)一步明確界限或者作出補(bǔ)充規(guī)定的，由國務(wù)院解釋，國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)研究擬訂行政法規(guī)解釋草案，報國務(wù)院同意后，由國務(wù)院公布或者由國務(wù)院授權(quán)國務(wù)院有關(guān)部門公布；對屬于行政工作中具體應(yīng)用行政法規(guī)的問題，省、自治區(qū)、直轄市人民政府法制機(jī)構(gòu)以及國務(wù)院有關(guān)部門法制機(jī)構(gòu)請求國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)解釋的，國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以研究答復(fù)；其中涉及重大問題的，由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)提出意見，報國務(wù)院同意后答復(fù)。這表明，國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)有權(quán)對行政法規(guī)進(jìn)行“行政解釋”，且這種“行政解釋”與行政法規(guī)具有同等效力。《工傷保險條例》作為調(diào)整工傷保險的行政法規(guī)，在其沒有對相關(guān)問題明確規(guī)定的情況下可以由國務(wù)院法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行解釋。從這個意義上來說，國務(wù)院法制辦的解釋更具有權(quán)威性。但就司法實踐來說，問題并未解決。
勞動關(guān)系是工傷成立的基礎(chǔ)
通常認(rèn)為，勞動者與用人單位之間存在勞動關(guān)系或人事關(guān)系，這是工傷認(rèn)定的基礎(chǔ)性條件。《工傷保險條例》第二條規(guī)定的工傷保險的參保主體和享受工傷保險待遇主體只能是“職工”（包括個體工商戶的雇工）：中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等組織和有雇工的個體工商戶（以下稱用人單位）應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定參加工傷保險，為本單位全部職工或者雇工（以下稱職工）繳納工傷保險費。中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會、律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所等組織的職工和個體工商戶的雇工，均有依照本條例的規(guī)定享受工傷保險待遇的權(quán)利。條例第十四、十五條規(guī)定的可認(rèn)定為工傷的人員也必須是“職工”，而按照我國《勞動法》及相關(guān)法規(guī)、政策性文件及學(xué)說理論，“職工”一定是與用人單位存在勞動關(guān)系或人事關(guān)系的人員。已經(jīng)離退休的人員顯然不是用人單位的職工。從這介意義上說，國務(wù)院法制辦的復(fù)函顯然符合《工傷保險條例》的規(guī)定。
2011年9月29日修訂通過、2012年1月1日起施行的《廣東省工傷保險條例》第六十五條規(guī)定：“勞動者達(dá)到法定退休年齡或者已經(jīng)依法享受基本養(yǎng)老保險待遇的，不適用本條例。前款規(guī)定的勞動者受聘到用人單位工作期間，因工作原因受到人身傷害的，可以要求用人單位參照本條例規(guī)定的工傷保險待遇支付有關(guān)費用。雙方對損害賠償存在爭議的，可以依法通過民事訴訟方式解決。"該地方性法規(guī)所持意見同于國務(wù)院法制辦意見。
但是，國務(wù)院法制辦上述文件并非沒有缺陷：既然不予認(rèn)定為工傷，那么要求適用工傷保險待遇的法律依據(jù)是什么？其法律救濟(jì)程序是“通過民事訴訟處理”，但民事訴訟中并沒有相應(yīng)的哪怕是原則性規(guī)定。國務(wù)院法制辦并無權(quán)力對一般民事權(quán)利義務(wù)如侵權(quán)責(zé)任作出規(guī)定或解釋。從法律關(guān)系分析，既然勞動者不是按照工傷來提出工傷保險待遇主張，那么是按照什么權(quán)利來提出享受工傷保險待遇主張的？后面這個權(quán)利是不存在的。從法學(xué)理論來說，如果不按照工傷提出主張，那么只能按照侵權(quán)行為提出權(quán)利主張，而《侵權(quán)責(zé)任法》并未對此作出規(guī)定，更未規(guī)定要參照“工傷保險的相關(guān)待遇標(biāo)準(zhǔn)”處理。此類意見在正確地認(rèn)為不成立工傷的同時，并未給予具有充分法理基礎(chǔ)的解決方案，法院能否接受存在疑問，在實現(xiàn)時會出現(xiàn)障礙。
最高法院行政庭的意見是否就一定不成立呢？法院完全按此意見處理是否就完全得當(dāng)呢？仔細(xì)分析國務(wù)院法制辦和最高法院行政庭的意見，實質(zhì)上并不完全對立。
最高人民法院行政庭的兩個文件其對象存在差別。第一個文件規(guī)范的是“現(xiàn)工作單位已經(jīng)為其繳納了工傷保險費”的離退休人員，“皮球”實際又“踢”給了社保機(jī)構(gòu)：如果社保機(jī)構(gòu)讓這類人員參加了工傷保險，發(fā)生工傷事故自然要按工傷保險處理；至于能不能參加工傷保險，那是社保部門自己的事情。回避了離退休人員能不能與用人單位建立勞動關(guān)系的問題。第二個文件則規(guī)范的是“超過法定退休年齡的務(wù)工農(nóng)民”，他們并不屬于“離退休人員”，發(fā)生工傷事故應(yīng)當(dāng)適用《工傷保險條例》，即其與用人單位之間存在勞動關(guān)系。而對于未參加工傷保險的離退休人員，其再就業(yè)能否建立勞動關(guān)系能否認(rèn)定工傷，最高法院的這兩個文件并未給出明確意見，對這些人員當(dāng)然可以適用國務(wù)院法制辦的規(guī)定，即不予認(rèn)定為工傷。
區(qū)別對待還是“一視同仁”
從主體上，最高法院行政庭的意見實際上區(qū)分了三種情形：
1、繼續(xù)繳納工傷保險費的離退休人員；
2、沒有繼續(xù)繳納工傷保險費的離退休人員；
3、超過法定退休年齡的務(wù)工農(nóng)民。
前兩種區(qū)分有一定道理，但是用人單位為離退休人員繼續(xù)繳納工傷保險費，發(fā)生情形極少，而且即便發(fā)生，通常也是由于社保機(jī)構(gòu)沒有審核出來的結(jié)果（社保機(jī)構(gòu)通常拒絕這類人員繼續(xù)參加工傷保險）。
第三種情形，實際不僅涉及農(nóng)民工，也涉及其他職工，這類人員與用人單位之間有沒有勞動關(guān)系本身就是存在爭議的。而在這方面，《勞動合同法》與《勞動合同法實施條例》就有矛盾。《勞動合同法》第四十四條規(guī)定：“勞動者開始依法享受基本養(yǎng)老保險待遇的”，勞動合同終止。《勞動合同法實施條例》第二十一條規(guī)定：“勞動者達(dá)到法定退休年齡的，勞動合同終止。"按照《勞動合同法》規(guī)定，勞動者雖然達(dá)到法定退休年齡，但并不能依法享受基本養(yǎng)老保險待遇（因而不屬于離退休人員），勞動合同不能終止，勞動關(guān)系因而也就繼續(xù)存在。
[2010]行他字第1 0號文件是《勞動合同法》實施以后出臺的，應(yīng)當(dāng)考慮《勞動合同法》與《勞動合同法實施條例》不一致之處，其選擇了《勞動合同法》的規(guī)定；而《廣東雀工傷保險條例》顯然選擇是《勞動合同法實施條例》。國法秘函[20051310號文件是在《勞動合同法》出臺之前頒布的，并不存在選擇的問題。只是，如果國務(wù)院法制辦再次作出復(fù)函，又該如何抉擇呢？
勞動關(guān)系的判定已經(jīng)超出了工傷保險的范疇，更多的是受勞動法的約束，而這方面法律規(guī)范的不一致直接導(dǎo)致了工傷認(rèn)定的困難。能夠徹底化解這個爭議的，或許只有《勞動合同法》的立法者了。
聊城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)社保處
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