社保機關(guān)無權(quán)自行變更工傷認定主體
案情簡介
2009年10月14日，湖南省新化縣某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司與湖南省婁底市某機電設(shè)備工程有限公司簽訂《電梯產(chǎn)品工程合同》，約定湖南省冷水江某電梯工程項目由婁底市某機電設(shè)備工程有限公司承包。后經(jīng)李某聯(lián)系，廣州某電梯有限公司與廣東某電梯有限公司于2009年lO月27日簽訂了《電梯設(shè)備買賣合同書》，約定：本合同電梯必須由乙方（廣東某電梯有限公司）或乙方授權(quán)的第三人負責(zé)安裝，雙方另行簽訂安裝合同。合同簽訂后，廣東某電梯有限公司向湖南省婁底市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局出具了特種設(shè)備安裝改造維修告知書》進行報建備案。該告知書上施工單位為廣東某電梯有限公司，施工現(xiàn)場負責(zé)人楊某。2010年3月，單某經(jīng)楊某介紹參加電梯安裝。5月6日下午2時許，在電梯安裝過程中，單某不慎從七樓墜落摔傷。5月12日，單某向湖南省委底市人力資源和社會保障局申請工傷認定。6月24日，婁底市人力資源和社會保障局作出婁勞社工認字[2010]第A703號《工傷認定決定書》，該決定書認定用工主體為廣州某電梯有限公司。廣州某電梯有限公司不服提起了行政復(fù)議；復(fù)議維持后向法院提起訴訟。 2011年4月12日，湖南省婁底市人力資濼和社會保障局以主體錯誤為由撤銷了該決定，同時作出婁勞社工認字[2011]第127號《工傷認定決定書》，認定單某為工傷，用工主體為廣東某電梯有限公司。廣東某電梯有限公司不服，向法院提起行政訴訟。
湖南省婁底市婁星區(qū)人民法院審理后認為，原告與第三人廣州某電梯有限公司簽訂了《電梯買賣合同》，合同約定電梯安裝必須由原告或者原告授權(quán)的第三人負責(zé)安裝。而第三人單某又是通過原告施工現(xiàn)場負責(zé)人楊某介紹到該項目進行工作的，故被告認定原告為該項目電梯安裝維修保養(yǎng)的用人主體是正確的。至于原告與李某有授權(quán)委托書以及與婁底市某機電設(shè)備工程有限公司有《安裝委托書》，這是原告授權(quán)李某負責(zé)處理該項目電梯安裝維修保養(yǎng)業(yè)務(wù)，并非原告與婁底市某機電設(shè)備工程有限公司達成了委托安裝協(xié)議，同時原告也未提供婁底市某機電設(shè)備工程有限公司是電梯安裝維修保養(yǎng)的主體的有關(guān)法律依據(jù)。故原告認為用工主體是婁底市某機電設(shè)備工程有限公司證據(jù)不足，不予支持。其次，原告提出被告對同一事實作出二個不同的認定決定程序違法的問題，原審認為，被告發(fā)現(xiàn)原作出的具體行政行為存在錯誤，在撤銷原具體伽史行為后重新作出新的具體行政行為是符合相關(guān)法律規(guī)定的。故判決維持破告婁底市人力資源和社會保障局作出的婁勞社工認字[2011]第127號《工傷認定決定書》。
宣判后，廣東某電梯有限公司不服一審判決，提起上訴。
湖南省婁底市中級人民法院審理后認為，按照《工傷保險條例》第十八條第一款和《工傷認定辦法》第六條的規(guī)定，提出工傷認定申請應(yīng)當(dāng)提交與用人單位存在勞動關(guān)系的證明材料及醫(yī)療機構(gòu)出具的受傷診斷證明書，而被上訴人提交的事實證據(jù)中既沒有醫(yī)療機構(gòu)出具的受傷診斷證明書，也沒有用以證實單某與上訴人存在勞動關(guān)系的證明材料，且婁底市某機電設(shè)備工程有限公司沒有電梯安裝資質(zhì)并不等于其沒有用工主體資格，被上訴人依此理由認定單某與上訴人存在勞動關(guān)系，理由不充勻，因此被上訴人在缺乏必備資料的情況下就作出婁勞社工認字[2011]第127號《工傷認定決定書》，應(yīng)屬主要證據(jù)不足；被上訴人撤銷婁勞社工認字[2010]第A703號《工傷認定決定書》再作出婁勞社工認字[20J1]第127號《工傷認定決定書》，理應(yīng)重新按照工傷認定規(guī)定程序進行，被上訴人既未要求單某重新提交工傷認定申請表，也未要求其變更申請內(nèi)容；既未重新收集證據(jù)資料、組織調(diào)查核實，也未通知上訴人，且未制作并送交《工傷認定限期舉證邐毒書》給上訴人，剝奪了上訴人陳述申辯的權(quán)利，顯系程序違法；被上訴人2011年4月12日僅依據(jù)《工傷保險條例》第十四條第一項的規(guī)定作出婁勞社工認字[2011]第127號
《工傷認定決定書》，同時撤銷婁勞社工認字[2010]第A703號《工傷認定決定書》沒有適用具體的法律條文，應(yīng)屬適用法律錯誤。綜上所述，判決撤銷婁星區(qū)人民法院作出的行政判決；撤銷被上訴人于2011年4月12日作出的婁勞社工認字[2011]第127號《工傷認定決定書》。
爭議焦點
社保保險行政部門能否以主體錯誤為由，自行變更用人單位，撤銷并重作工傷認定決定？
案例分析
上述案例，凸顯出了當(dāng)前工傷認定程序中的諸多問題：
第一，社保部門是否有權(quán)自行撤銷重作的問題。
對此，實踐中存在一定爭議。但我們認為，行政機關(guān)發(fā)現(xiàn)行政行為存在錯誤或瑕疵，依法進行自我糾錯．使違法行政恢復(fù)到適法狀態(tài)，這是法治行政原則的體現(xiàn)，也是實現(xiàn)行政執(zhí)法從“權(quán)力行政”至“責(zé)任行政”的一次提升。同時，《行政復(fù)議法實施條例》中有關(guān)行政復(fù)議機關(guān)責(zé)令被申請人重新作出具體行政行為及行政訴訟法中有關(guān)撤銷重作的規(guī)定，亦體現(xiàn)了“糾錯”精神。
第二，行政機關(guān)以主體（即承擔(dān)工傷責(zé)任的用人單位）錯誤為由，自行變更用人單位，重新作出工傷認定的具體行政行為，是否屬于”撤銷重作行為”。
對于行政機關(guān)自行變更用人單位，重新作出工傷認定的行為是否屬于撤銷重作行為，有兩種不同意見：一種意見認為，行政機關(guān)在進行工傷認定時，發(fā)現(xiàn)用人單位錯誤，基于糾錯精神，撤銷先前工傷認定，改變用人單位后重新進行工傷認定并作出決定，應(yīng)屬撤銷重作行為。另一種意見認為，工傷認定的用人單位發(fā)生了改變，撤銷前后的兩個行為在性質(zhì)上完全發(fā)生了變化，其后所作工傷認定不屬撤銷重作行為。
我們贊同后一種意見，行政機關(guān)撤銷先前工傷認定，自行變更用人單位，重新進行工傷認定的行政行為不屬撤銷重作行為，理由如下：
首先，本案所涉工傷認定與先前的工傷認定所針對的并非同一具體事件。任何行政行為的處理都有具體性，針對的是某個特定的事實、法律關(guān)系，都有一定的指向。工傷認定是社會保險行政部門對工傷職工和用人單位之間工傷行政法律關(guān)系進行確定的行為，其所指向的是工傷職工與用人單位之間的法律關(guān)系，重新作出行為即是行政機關(guān)對該關(guān)系進行重新考慮和處理。我們認為，是否屬于撤銷重作行為，應(yīng)視其所針對的具體事件是否與撤銷前的行政行為一致。本案中，婁底市人力資源和社會保障局其后所作工傷認定所指向的是單某與廣東某電梯有限公司之間的法律關(guān)系，而前—工傷認定指向的是單某與廣州某電梯有限公司之間的法律關(guān)系，前后行為的指向不同，不屬撤銷重作行為。
其次，撤銷后再次作出的工傷認定超出了撤銷重作的范圍。按照—般理解，行政行為的重作，是指行政機關(guān)在發(fā)現(xiàn)行政行為在事實認定．適用法律，行政程序及處理結(jié)果方面存在違法和錯誤的情況下，針對同一事項重新作出處理的行政行為．再結(jié)合仟覆固鎦法>第五十四條第（二）項，該項亦對可判決行政機關(guān)撤銷重作情形做了具體規(guī)定，包括主要證據(jù)不足，適用法律，法規(guī)錯誤，違反法定程序，超越職權(quán)，溢用職權(quán)五種情形。我們認為，行致機關(guān)的撤銷重作應(yīng)有一定范圍限制，主體錯誤并非撤銷重作情形。行政機關(guān)在作出工傷認定決定后，發(fā)現(xiàn)責(zé)任主體不是申請人所申請的用人單位，而是另一用人單位的，可以以主要證據(jù)不足為由自行撤銷。自行撤銷后，行政機關(guān)可以告知申請人自行選擇是否變更被申請人，申請人不同意變更的，行政機關(guān)不予受理。
第三，在工傷認定中，社會保險行政部門是否有自行變更用人單位的職權(quán)，其自行變更用人單位重新作出工傷認定的行為是否妥當(dāng)。
“超越職權(quán)”并沒有形成一個統(tǒng)一的概念界定。在英國，越權(quán)原則是英國行政法的一個核心問題。根據(jù)英國法院的判例產(chǎn)生越權(quán)行為的理由有：違反自然公正原則、程序上的越權(quán)、實質(zhì)上的越權(quán)。法國行政法傳統(tǒng)上把越權(quán)之訴的違法形式分為四項，即無權(quán)限、形式上的缺陷、權(quán)力濫用、違反法律。而在美國．超越職權(quán)則是指超越法律規(guī)定的管轄范圍、權(quán)力和限度。根據(jù)我國《行政訴訟法》以及行政審判實踐，超越職權(quán)是指行政主體在行政管理中超越法律．法規(guī)規(guī)定的權(quán)限范圍，實施了其無權(quán)實施的行政行為，一般包括無權(quán)限、事務(wù)越權(quán)，層級越權(quán)、地域越權(quán)，超越法定幅度五種情形。盡管各國對超越職權(quán)的定義不同，但超越職權(quán)行為在司法上是否定性后果卻是相同的。在我國，超越職權(quán)是司法審查的撤銷情形之一。
按照行政法理論對行政行為的分類，行政行為可分為依職權(quán)行政行為和依申請行政行為。依職權(quán)的行政行為又稱主動性行政行為，是指行政機關(guān)依據(jù)法定職權(quán)，無須申請人提出申請，即可作出的行政行為，如行政處罰、行政強制等。依申請行政行為是指行政機關(guān)必須有相對人的申請，才能實施的行政行為，如婚姻登記、房屋登記、工傷認定、行政許可等。是否須以相對人的申請為基礎(chǔ)和前提，就成了依申請行政行為和依職權(quán)行改行為的顯著區(qū)別。工傷認定須以相對人的申請為基礎(chǔ)和前提，屬依申請的行政行為，用人單位或職工沒有提起工傷認定申請，社會保險行政部門則無權(quán)主動進行工傷認定，即無申請則無職權(quán)。本案中，單某并未提出對其廣東某電梯有限公司的工傷進行工傷認定的申請，廣東某電梯有限公司亦未提出申請。被上訴人在無申請的前提下，作出[2011]第127號《工傷認定決定書》屬超越職權(quán)行為。
而根據(jù)權(quán)力法定主義，行政主體的行政權(quán)力必須由法律、法規(guī)賦予，法不授權(quán)則不可為。不管是實體法也好，程序法也好，均沒有賦予社會保險行政部門在工傷認定過程中擁有變更用人單位的權(quán)力。社會保險行政部門無變更權(quán)，這既包括同—工傷認定行政行為中無變更權(quán)，也包括撤銷已作工傷認定決定后重新進行工傷認定中無變更權(quán)的情形。因此，本案被上訴人社會保險行政部門將用人單位由第三人廣州某電梯有限公司變更為廣東某電梯有限公司，其變更行為缺乏法律依據(jù)，屬超越職權(quán)中的無權(quán)限。
第四，社會保險行政部門撤銷已作工傷認定，變更用人單位，重新進行工傷認定時未重新啟動行政程序，這一程序是否合法。
我們認為，這一程序不合法，主要理由：
首先，撤銷前的行政行為的程序不能適用于后一行政行為。如前文所述，社會保險行政部門以主體錯誤為由，撤銷所作工傷認定，自行變更用人單位，其后所作出的行政行為不是撤銷重作行為。雖然申請人系同一申請人，但用人單位發(fā)生了改變，前后兩個行政行為所指向的法律關(guān)系不同，是兩個性質(zhì)完全不同的行政行為，工傷認定在實體上發(fā)生了改變，因此，撤銷前的行政行為的程序自不能適用于后一行政行為。社會保險行政部門之前進行了行政程序，并不等于其后的行政行為就可免除相應(yīng)行政程序，如果重新進行工傷認定，應(yīng)重新啟動行政程序。
其次，重新啟動行政程序，有利于保護利害關(guān)系人的合法權(quán)益。變更后的用人單位并未參與之前工傷認定行政程序，對之前工傷認定的有關(guān)事實認定、適用法律等情況一無所知，作為利害關(guān)系人，依法參加工傷認定程序符合正當(dāng)程序之基本要義。并且，社會保險行政部門根據(jù)所查明的事實，在決定撤銷之前工傷認定，變更用人單位時起，就產(chǎn)生了變更后的用人單位應(yīng)承擔(dān)工傷責(zé)任的定論，依一般邏輯，沒有特殊情況發(fā)生，社會保險行政部門其后所作工傷認定當(dāng)然地會對變更后的用人單位極為不利，在此種情況下，更應(yīng)通知其參加工傷認定程序，使其充分行使陳述、申辯權(quán)。更何況，由于用人單位發(fā)生了改變，工傷認定所針對的事實也會不同，也應(yīng)尊重其對該事實發(fā)表意見的權(quán)利。此外．變更后的用人單位參加工傷認定程序，也有利于社會保險行政部門更好地查明事實，避免錯誤再次發(fā)生。
綜上所述，行政機關(guān)以主體錯誤為由，自行變更用人單位，重新作出工傷認定的具體行政行為，不屬“撤銷重作行為“；在工傷認定中，社會保險行政部門沒有自行變更用人單位的權(quán)力，其自行變更用人單位重新作出工傷認定的行為屬超越職權(quán)j社會保險行政部門撤銷已作工傷認定，變更用人單位，重新進行工傷認定時，應(yīng)重新啟動行政程序。
本案中，婁底市人力資源和社會保障局撤銷已經(jīng)作出的工傷認定，自行變更用人單位，未重新啟動行政程序，也未通知變更后的用人單位廣東某電梯有限公司舉證，且未告知其享有陳述、申辯的權(quán)利，并聽取其陳述和申辯，違反了法定程序。
上述案例，凸顯出了現(xiàn)行《工傷認定辦法》中一些具體程序規(guī)定的不足，有必要予以進一步完善。建議將《工傷認定辦法》第八條第一款“社會保險行政部門收到工傷認定申請后，應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)對申請人提交的材料進行審核，材料完整的，作出受理或者不予受理的決定：材料不完整的，應(yīng)當(dāng)以書面形式一次性告知申請人需要補正的全部材料。社會保險行政部門收到申請人提交的全部補正材料后，應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)作出受理或者不予受理的決定”的規(guī)定修改為：”社會保險行政部門收到工傷認定申請后，應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)對申請人提交的材料進行審核，并作出受理或者不予受理的決定。材料不完整的，應(yīng)當(dāng)以書面形式一次性告知申請人需要補正的全部材料。社會保險行政部門收到申請人提交的全部補正材料后，應(yīng)當(dāng)在15日內(nèi)作出受理或者不予受理的決定。工傷認定申請人所列用人單位不適格的，應(yīng)當(dāng)告知工傷認定申請人予以變更，工傷認定申請人不同意變更的，社會保險行政部門不予受理。”另外，單獨增加一條：“社會保險行政部門的工傷認定決定被依法撤銷后，如果需要重新進行工傷認定，應(yīng)重新啟動工傷認定程序。”
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