裁判要旨
根據《工傷保險條例》的立法本意及其規定，受傷職工對于其是否符合工傷認定的情形應當承擔基礎舉證責任，就上下班途中發生交通事故而言，受傷職工必須首先對其系在上下班途中、行駛在合理路線、與他人發生了碰撞導致交通事故的發生等基礎事實承擔舉證責任。之后，方由用人單位對受傷職工在交通事故中責任的大小承擔后續的否定性舉證責任。
案例索引
一審：（2015）泰姜行初字第0030號
二審：（2015）泰中行終字第00114號
基本案情
原告：潘雨林。
被告：泰州市姜堰區人力資源和社會保障局（以下簡稱人社局）。
第三人：泰州市富吉織布廠。
江蘇省泰州市姜堰區人民法院經審理查明：潘雨林系第三人泰州市富吉織布廠的職工。2012年4月10日12時左右，潘雨林騎電動車由南向北行至姜堰區婁莊鎮三聯村二十三組路段時跌倒受傷。原姜堰市交通巡邏警察大隊經現場勘察出具的道路交通事故證明中載明：“1.潘雨林駕駛電動車由南向北行至上述地點時，適逢由王扣林駕駛的中型普通貨車由南向北亦行至該地點，后潘雨林連人帶車倒地，電動車在向前滑行過程中又與前方同向行駛的由黃志遠駕駛的電動車發生事故，致潘雨林受傷；2.黃志遠駕駛電動車搭載一名超過12周歲人員，構成違法，但其違法行為與事故無因果關系；3.潘雨林所駕車輛及其本人與貨車有無接觸及潘雨林所著上衣后背上部的痕跡如何形成無法查清。”事故發生后，第三人向潘雨林提供救助金6萬元。2013年4月8日，潘雨林認為其在上述事故中受到的傷害系從醫院輸完液返回單位上班途中所致，遂向人社局申請工傷認定。人社局于2013年4月19日受理后，于同月23日向第三人發出限期舉證通知書。第三人在規定期間內向姜堰區人社局提交了潘雨林上下班路線圖、道路交通事故證明、潘雨林事發當月出勤表等證據，抗辯潘雨林所受到的傷害不應認定為工傷。當年4月，潘雨林向姜堰區人社局申請恢復工傷認定程序，姜堰區人社局于2013年5月22日作出泰姜人社工字[2013]第0925號不予認定工傷決定書。潘雨林不服，起訴至法院。
另查明，潘雨林提起的機動車交通事故責任糾紛案，泰州市姜堰區人民法院經審理認為，潘雨林提供的道路交通事故證明、事故勘查筆錄等證據尚不足以證明王扣林的駕駛行為與其受傷之間存在因果關系，判決駁回潘雨林的訴訟請求。潘雨林不服，向泰州市中級人民法院提起上訴。期間，潘雨林撤回對陳存德的起訴。泰州市中級人民法院經審理認為，處理機動車與非機動車交通事故損害賠償案件時，以機動車存在過錯為基本的歸責原則。在機動車存在過錯的情形下，可以以優者危險負擔原則為補充。潘雨林的舉證及公安機關的查證不能證明王扣林存在過錯，遂判決駁回上訴，維持原判。潘雨林仍不服，向江蘇省高級人民法院申請再審，江蘇省高級人民法院經審理認為，現有證據無法認定或推定潘雨林與王扣林之間發生交通事故，故潘雨林的訴稱沒有事實和法律依據，裁定駁回潘雨林的再審申請。潘雨林向泰州人民檢察院申請監督，該院亦于2014年7月10日作出不支持監督決定書。
審判結果
泰州市姜堰區人民法院審理認為，《工傷保險條例》第十四條第（六）項規定：職工在上下班途中受到非本人主要責任交通事故傷害的，應當認定為工傷。工傷認定過程中，認定職工在上下班途中是否受到非本人主要責任交通事故傷害，工傷認定部門原則上應當以公安部門出具的交通事故責任認定書、結論性意見和人民法院的生效裁判等法律文書為判斷依據。公安部門對交通事故未作責任認定的，雖不能排除受傷職工享受工傷保險待遇的可能性，但受傷職工認為其在交通事故中無責或非本人主要責任，應當提供證據加以證明，該舉證不屬于用人單位舉證責任倒置的范圍，亦不屬于行政訴訟中被訴行政機關應當舉證責任倒置的范圍。在受傷職工對此未能舉證的情形下，人民法院的生效裁判文書應成為工傷認定部門判斷交通事故責任的重要依據。當存在既無公安部門出具的責任認定意見，又無人民法院生效裁判文書的特殊情形時，工傷認定部門仍應根據受傷職工的舉證，在調查核實的基礎上，對交通事故是否屬于受傷職工非本人主要責任作出判斷。本案中，對于潘雨林所發生的交通事故，公安機關出具了道路交通事故證明，未對事故責任作出認定。而在潘雨林提起的交通事故民事賠償訴訟中，一審、二審、再審均因潘雨林未能舉證證明對方當事人在此事故中存在過錯，其賠償請求均被人民法院駁回；并且，工傷認定程序及本案訴訟中，潘雨林均未能進一步舉證證明其在本起事故中無責任或非其本人主要責任。因此，姜堰區人社局依據人民法院生效裁判文書，結合公安機關出具道路交通事故證明等證據，認定潘雨林在本起事故中受傷不符合非本人主要責任的限制條件，進而作出不予認定工傷決定并無不當。據此，依照行政訴訟法第六十九條之規定，判決駁回潘雨林的訴訟請求。
潘雨林不服，上訴至泰州市中級法院。泰州市中級人民法院經審理認為：根據《工傷保險條例》立法本意及其相關規定，職工對于其是否符合工傷認定的情形應當承擔一定的舉證責任，如職工應當舉證證明其與用人單位之間存在勞動關系、患有職業病等。在職工對工傷認定的基礎事實舉證之后，用人單位才應當承擔倒置的后續舉證責任。就本案而言，上訴人應當舉證證明其是在上下班途中、行駛在合理路線上、與他人發生了碰撞導致發生交通事故等基礎事實。在上訴人就上述基礎事實舉證之后，用人單位應當對交通事故中上訴人的責任大小問題承擔倒置的舉證責任。而本案中，上訴人潘雨林提供的相關材料僅能證明其在上班途中發生了交通事故，但并未能證明其與案外人王扣林發生過碰撞或者有其他外力介入導致事故的發生，生效民事判決中亦明確載明無法認定王扣林與上訴人之間發生交通事故。因此，上訴人潘雨林并未能完成其基礎的舉證責任，不能認定其受傷情形符合《工傷保險條例》第十四條第（六）項規定，被上訴人據此作出不予認定工傷決定并無不當。至于上訴人訴稱原審法院不準許上訴人申請調取事故卷宗以及不準許上訴人申請司法鑒定，剝奪了上訴人的舉證權利的問題，因上訴人申請調取的卷宗以及申請鑒定所涉事項，在民事訴訟中已經由生效判決作出認定，無重復申請之必要，原審法院不予準許其申請并無不當。
綜上，上訴人的上訴理由無事實和法律依據，原審法院判決駁回上訴人的訴訟請求正確，依法應予維持。據此，依照行政訴訟法第八十九條第（一）項之規定，判決駁回上訴，維持原判。
案件評析
《工傷保險條例》第十四條第（六）項規定，在上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害的，應當認定為工傷。然而，實踐中經常存在因各種客觀原因導致交通事故事實、責任等無法查清的情形，在此情形下，受傷職工提出工傷認定申請，社會保險行政部門是否應當認定工傷？對此，筆者認為應當從以下幾方面進行分析：
一、用人單位與職工就是否符合工傷認定情形的舉證責任分配
工傷保險待遇是職工因工受到傷害后所享受的一種福利性救濟和保障，天然具有一定的限制性，因此，受傷職工申請工傷認定時必然應提供相應的材料予以證明。《工傷保險條例》第十八條就明確規定，職工在提出工傷認定申請時應當提交工傷認定申請表、與用人單位存在勞動關系的證明材料以及醫療診斷證明或者職業病診斷證明書等。與此同時，基于實踐中職工在勞動關系中處于弱勢地位，在收集證據等方面存在客觀困難，為充分保障職工因工受傷后能依法獲得救助，《工傷保險條例》第十九條同時也規定，職工或者其近親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任，在一定程度上將舉證責任予以倒置。綜上，筆者認為，綜合《工傷保險條例》的相關規定及立法本意可知，受傷職工對于其是否符合工傷認定情形應當承擔一定的基礎舉證責任，如職工應當舉證證明其與用人單位之間存在勞動關系、患有職業病等，在職工對工傷認定的基礎事實舉證之后，用人單位才應當承擔倒置的后續舉證責任。而對于社會保險行政部門而言，其作為工傷認定的行政主體，受傷職工是否認定為工傷與其沒有法律上的利害關系，因此其對于受傷職工是否符合工傷認定情形不負有舉證責任。
同理，就上下班途中發生交通事故而言，受傷職工提出工傷認定申請的，應當對其在上下班途中、在合理路線上、與他人發生了碰撞導致交通事故的發生等基礎事實承擔舉證責任，此后用人單位應當對交通事故中受傷職工的責任大小問題承擔倒置的舉證責任。
對此，有學者認為，根據《人力資源和社會保障部關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》第二條規定：“《工傷保險條例》第十四條第（六）項規定的‘非本人主要責任’的認定，應當以有關機關出具的法律文書或者人民法院的生效裁決為依據”，因此，如果受傷職工未提供有關機關出具的法律文書或者人民法院的生效裁決證明其在交通事故中非主要責任，則應當認定其不符合《工傷保險條例》第十四條第（六）項規定，不認定為工傷，故對事故責任大小的舉證責任仍屬于受傷職工。對此，筆者并不贊同。首先，該規定僅是一種引導性說明而非法律強制性條款，其目的在于指引申請人盡可能詳盡地提供有效材料，以便于準確作出工傷認定；其次，最高人民法院于2014年通過的《關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第1條明確規定：“人民法院審理工傷認定行政案件，在認定是否存在《工傷保險條例》第十四條第（六）項‘本人主要責任’、第十六條第（二）項‘醉酒或者吸毒’和第十六條第（三）項‘自殘或者自殺’等情形時，應當以有權機構出具的事故責任認定書、結論性意見和人民法院生效裁判等法律文書為依據，但有相反證據足以推翻事故責任認定書和結論性意見的除外。”其中，該規定將“非本人主要責任”變更為“本人主要責任”，事實上已經取代了《人力資源和社會保障部關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》第二條的相關規定，其中所考量的因素就是本人主要責任系類似于醉酒、吸毒等情形的排除性條款，對該情形應當由否定方提供證據予以證明，否則應當直接推定為非本人主要責任，故對于非本人主要責任的舉證責任并不在受傷職工，而在用人單位。
二、社會保險行政部門在工傷認定過程中的法定職責
根據《工傷認定辦法》第九條至第十五條規定，社會保險行政部門負有對工傷認定相關事實進行調查核實猶職責，只要社會保險行政部門受理了工傷認定申請，就有責任和義務對受理的工傷認定案件進行調查核實，并在此基礎上，判斷受傷職工是否符合認定工傷的情形，從而作出是否認定工傷的決定。社會保險行政部門在受傷職工或者用人單位未提供充足證據證明其主張的事實的情形下，如逕行依據舉證責任作出是否認定工傷的決定，則可能造成認定事實不清、證據不足的情形發生。
就上下班途中發生交通事故情形而言，對于受傷職工是否在上下班途中、是否在合理路線上發生的交通事故以及是否是受傷職工本人主要責任等情形，社會保險行政部門應當進行調查。對于受傷職工在交通事故中責任大小的認定，即便有公安交通管理部門出具的交通事故責任認定書，亦不能完全排除社會保險行政部門調查核實的法定義務，在有足夠證據證明的情況下，其可以推翻交通事故認定書中的認定結果。而在公安交通管理部門未出具事故責任認定書或者認定書中未能對責任大小進行認定的情形下，社會保險行政部門更應當充分行使其事實調查職責和義務，在窮盡調查措施之后，綜合現有證據，運用自由裁量權，判斷受傷職工在該交通事故中是否負有主要責任，從而作出是否認定工傷的認定。
三、民事判決中對因果關系的認定對社會保險部門作出工傷認定決定的影響
人民法院的生效民事裁判中對交通事故中因果關系的認定對社會保險部門進行工傷認定具有重要影響。實踐中，民事裁判中對因果關系的認定有以下幾種情形：一是認定受傷職工以外的一方與職工受到的傷害有因果關系，并進一步認定責任大小；一是認定受傷職工以外的一方與職工受到的傷害沒有因果關系；三是對于受傷職工以外的一方與職工受到的傷害有無因果關系無法認定。
就第一種情形而言，民事裁判對因果關系之后各方責任大小的認定可以直接作為工傷認定過程中的證據予以采信。就第二種情形而言，民事訴訟中因果關系是雙方責任大小認定的前提，生效民事裁判中認定受傷職工以外的一方與交通事故沒有因果關系，必然推導出另一方在此次交通事故中沒有責任，但是這并不必然代表受傷職工在此次交通事故中負全部責任或者主要責任。事實上，該種情形類似于職工發生了單方交通事故的情形，雖絕大多數應由受傷職工承擔全部責任或者主要責任，但不能排除一些例外情形，如因不可抗力而發生的單方交通事故，雖然沒有他人的介入，但不能據此認定受傷職工負全部或主要責任。綜上，該種情形下可以初步認定受傷職工不符合非本人主要責任的情形，但不妨礙受傷職工提出證據予以抗辯。就第三種情形而言，與第二種情形十分類似，但需要注意的是，民事訴訟中對因果關系的認定，采用的是“誰主張誰舉證”的原則，如受傷職工在民事訴訟中無法提供充分證據證明他人與交通事故有因果關系，法院即可作出雙方之間無法認定因果關系的民事裁判。但是在工傷認定的過程中，并不完全適用“誰主張誰舉證”的原則，具體理由上文中已經闡述，在此不再贅述。
文/蔣蓓（泰州市海陵區人民法院）、蔡鵬（泰州市中級人民法院）
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冀公網安備13010202003181號