裁判要旨
交警部門不能認定事故責任而未出具交通事故責任認定書的情況下，工傷認定部門應依法作出事實認定，并結合相關證據進行審查，再作出是否屬于工傷的認定。
案情
原告（上訴人）：高振榮
被告（被上訴人）：淄博市臨淄區人力資源和社會保障局
第三人（被上訴人）：山東海灣吊裝工程股份有限公司
2015年2月21日，原告高振榮駕駛魯CHW040號小型轎車在從嘉祥縣前往山東海灣吊裝工程股份有限公司在煙臺龍口公司工地上班。《道路交通事故證明》（淄）公交證字[2015]第2015030001號顯示：2015年2月21日06時05分，高振榮駕駛魯CHW040號小型轎車順濱萊高速公路南向北行駛，當行駛至事故點處（濱萊高速公路濱州方向96公里300米處）時與道路東側護坡墻壁相撞，致使高振榮受傷，轎車受損，造成道路交通事故。高振榮受傷后進入淄博市第一醫院治療，被診斷為：上下肢多發性骨折（左）；骨盆骨折；胸部多發傷。第三人山東海灣吊裝工程股份有限公司于2015年3月15日向被告淄博市臨淄區人力資源和社會保障局提出工傷認定申請，被告于2015年3月30日依法受理了第三人的工傷認定申請。以原告所受傷害情形，不符合“非本人主要責任”的認定條件，也不符合《工傷保險條例》第十四條、第十五條認定工傷或者視同工傷的情形。于2016年5月19日，作出臨人社工決字[2016]109號《不予認定工傷決定書》，對高振榮受到的傷害不予認定或者視同工傷。原告不服，提起訴訟。
審判
山東省淄博市臨淄區人民法院經審理認為：原告高振榮發生的事故傷害為單方交通事故。雖然高振榮自述“因有同方向行駛的其它車輛變更車道，自己采取措施時導致車輛向右行駛撞至道路東側護坡墻壁。”但并未提供有關證據證實。淄博市公安局交通警察支隊博山大隊《道路交通事故證明》（淄）公交證字[2015]第2015030001號、《山東理工大學交通安全司法鑒定所交通事故司法鑒定意見書》（山理工交通安全司法鑒定所[2015]交鑒字第3-7號）及本機關的調查核實，均未發現有其它造成高振榮發生交通事故的原因，也無其他事故責任方。因此其工傷申請情形，不符合“非本人主要責任”的認定條件，也不符合《工傷保險條例》第十四條、第十五條認定工傷或者視同工傷的情形。被告淄博市臨淄區人力資源和社會保障局作出臨人社工決字[2016]109號《不予認定工傷決定書》符合法律規定。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規定，判決駁回原告的訴訟請求。
宣判后，原告高振榮不服，提起上訴。
山東省淄博市中級人民法院二審認為：根據《工傷保險條例》第十四條第五項規定，職工因工外出期間，由于工作原因受到傷害或者發生事故下落不明的，應當認定為工傷;第六項規定，職工在上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害的應當認定為工傷。本案中，上訴人高振榮系海灣吊裝公司的職工，從事吊車司機工作，根據海灣吊裝公司的經營業務以及高振榮的工作性質，上訴人高振榮應是在公司各個工地從事吊車司機工作。2015年2月份春節前，高振榮已經被公司派往其在龍口中集來福士海洋工程有限公司工地上班，高振榮在本單位以外的龍口工地的工作地點和時間相對固定，其在工地春節放假期滿返回工地上班途中發生的交通事故，應當按照“上下班途中”要件來進行處理認定。上訴人高振榮上訴主張其屬于因工外出期間由于工作原因受傷，應當認定為工傷的上訴理由不能成立，本院不予支持。最高人民法院《關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第一條規定，人民法院審理工傷認定行政案件，在認定是否存在《工傷保險條例》第十四條第(六)項“本人主要責任”、第十六條第(二)項“醉酒或者吸毒”和第十六條第(三)項“自殘或者自殺”等情形時，應當以有權機構出具的事故責任認定書、結論性意見和人民法院生效裁判等法律文書為依據，但有相反證據足以推翻事故責任認定書和結論性意見的除外。前述法律文書不存在或者內容不明確，社會保險行政部門就前款事實作出認定的，人民法院應當結合其提供的相關證據依法進行審查。依據上述法律規定，本院經審查認為，因存在特殊情形而排除工傷認定，社會保險部門作出不予認定工傷決定必須以能夠證明存在特殊情形的證據為依據，如果沒有相關證據，而職工受傷害符合認定為工傷的其他條件的，應當認定為工傷。本案臨淄區人社局在交警部門對道路交通事故形成原因無法查清的情形下，僅認為高振榮主張因有同方向行駛的其他車輛變更車道導致發生交通事故但未提供證據證實為由，認定高振榮發生的交通事故是由高振榮承擔主要責任以上的單方事故，事實不清，證據不足，本院依法予以撤銷。原審判決認定事實不清，證據不足，本院依法予以撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第(一)項、第八十九條第一款第(二)項之規定，判決1.撤銷淄博市臨淄區人民法院(2016 )魯0305行初148號行政判決;2.撤銷淄博市臨淄區人力資源和社會保障局作出的臨人社工決字【2016]109號《不予認定工傷決定書》;3.責令淄博市臨淄區人力資源和社會保障局在法定期限內重新作出行政行為。
評析
工傷認定關系著勞動者及其家人的切身利益和社會公共利益，社會公眾關注度高。現實生活中，由于事故發生原因、環境等多變復雜，部分事故證據收集難度大，具體責任認定困難較大甚至無法認定，對社會保險行政部門的依法行政能力帶來極大挑戰。但工作難度越大，行政機關就越應嚴格依法履職，強化證據收集力度，加強行政機關負責人出庭應訴等工作，積極應對由此形成的行政訴訟，切實實現保障勞動者個人合法權益和維護社會公共利益的平衡。我國《工傷保險條例》將“非本人主要責任”作為職工在上下班途中交通事故傷害認定工傷的重要條件。實踐中，交通事故發生后，工傷認定通常有賴于交警部門對交通事故責任的劃分，但在交警部門無法認定事故責任的情況下如何認定工傷存在認識分歧。
一、“非本人主要責任”作為工傷認定的主要考量
雖然國際立法大多規定上下班途中的事故傷害屬于工傷，但并不以勞動者“非本人主要責任”為要件。我國《工傷保險條例》第十四條第（六）項將“非本人主要責任”作為職工在上下班途中交通事故傷害認定工傷的重要條件，主要理由是：第一，在我國行人遵守交通規則的意識還需要提高的情況下，把職工在上下班途中受到本人主要責任的交通事故傷害認定為工傷有縱容或鼓勵職工違章的嫌疑，同時又易誘發個人的道德風險。第二，《機動車交通事故責任強制保險條例》是在2003年《工傷保險條例》頒布之后制定的，職工在上下班途中如受到機動車事故傷害，除了認定為工傷，從其它途徑很難得到充分的賠償與保障。2006年7月，《機動車交通事故責任強制保險條例》的實施，使上下班途中受機動車事故傷害的職工可從機動車交通事故責任強險中取得賠償。第三，交通事故責任強險賠償、工傷賠償以及民事人身侵權賠償的關系如何協調，在現階段尚存在基本法律的空白，為了避免實踐處理中的復雜矛盾，協調《道路交通安全法》、《民法通則》與《機動車交通事故責任強制保險條例》的關系，把“本人主要責任”的交通事故傷害的情形不認定為工傷，在工傷認定實踐中將更加可行和簡便。不論是立法中不同利益的平衡與法律間的協調，還是適用法律的簡便與可操作性，都算得上一種進步與肯定，不過這種進步與肯定應建立在有利于保護廣大職工權益的基礎上。
二、交警部門出具事故責任書的性質和作用
《工傷保險條例》第十四條第（六）項規定：“職工在上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客輪輪渡、火車事故傷害的，應當認定為工傷”。據此，職工在上下班途中遭遇交通事故的，除本人承擔主要責任外，應當認定為工傷。由此可知，交通事故責任書對于責任的認定和劃分對于工傷認定具有重要作用。
最高人民法院《關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第一條第一款規定，人民法院審理工傷認定行政案件，在認定是否存在《工傷保險條例》第十四條第（六）項“本人主要責任”時，應當以有權機構出具的事故責任認定書、結論性意見和人民法院生效裁判等法律文書為依據，但有相反證據足以推翻事故責任認定書和結論性意見的除外。據此，交警部門出具的事故責任認定書同人民法院的生效裁判文書一樣，是人民法院審理工傷認定行政案件的重要證據，但并非唯一依據和前提條件。
實踐中，并非每起交通事故交警部門都能出具事故責任認定書，比如本案即是因經調查訪問，沒有找到目擊證人。現場無交通警察指揮，也無交通監控設施。無法查清高振榮駕車與道路東側護坡墻壁相撞的原因。因此交通事故成因無法查清。對于交警部門無法作出事故責任認定的，人社部門能否以此為由不予認定工傷？應當如何履行法定職責？本案對此類問題進行了有益探索，同時提出對此類案件的審判思路和解決路徑，以期對同類案件的處理提供參考。
三、交警部門無法認定事故責任情形下人社部門的法定職責
如前所述，通常情況下，交通事故發生后交警部門結合現場調查情況能夠作出事故責任認定書，但特殊情形下可能致事故責任無法認定。最高人民法院《關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第一條第二款規定：“有權機構出具的事故責任認定書、結論性意見等法律文書不存在或者內容不明確，社會保險行政部門就前款事實作出認定的，人民法院應當結合其提供的相關證據依法進行審查”。該條規定明確了在交警部門無法認定事故責任的情況下，人社部門仍應當依法作出事實認定。同時，該條還明確了法院對人社部門作出的事實認定應當結合其提供的相關證據依法進行審查。
《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條規定：“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據，視為沒有相應證據。”從行政訴訟法規定的舉證責任分配來看，在行政訴訟中應當由被告承擔舉證責任，這與民事訴訟法規定的“誰主張誰舉證”存在差異，有利于保障勞動者的合法權益。根據《工傷保險條例》的規定，職工在上下班途中遭遇交通事故的，除本人承擔主要責任外，應當認定為工傷。人社部門如果不予認定工傷，應當提供職工符合不予認定工傷條件，即職工本人承擔交通事故主要或全部責任的證據。本案中，臨淄區人社局在交警部門對道路交通事故形成原因無法查清的情形下，僅認為高振榮主張因有同方向行駛的其他車輛變更車道導致發生交通事故但未提供證據證實為由，認定高振榮發生的交通事故是由高振榮承擔主要責任以上的單方事故，事實不清，證據不足。實踐中，有觀點認為，在交警部門無法作出交通事故責任認定時，應當由勞動者承擔舉證責任，勞動者無法舉證的，法院對于人社部門作出的不予認定工傷決定應予維持（即判決駁回原告的訴訟請求）。這一觀點本質上是將行政訴訟的舉證責任分配混同于民事訴訟的舉證責任分配，錯誤的強調“誰主張誰舉證”，沒有從立法目的層面正確認識行政訴訟法關于舉證責任分配的重要意義。
綜上，工傷認定的具體標準與范圍體現了我國在立法層面上的利益博弈與價值觀念的演化，并且關系到對職工、用人單位與工傷保險單位之間的具體風險分配。工傷認定的處理原則，既要尊重工傷保險制度的立法目的和宗旨，也要考慮工傷職工保障的實際需要，在無法劃分交通事故責任的情形下，采用存疑時有利于勞動者之原則，彰顯了工傷保險對勞動者合法權益的保護，可使我國工傷范圍的界定達到工傷保險制度的原則與國際勞工保護的標準，體現以人為本與構建和諧社會的理念。公安交通管理部門出具的事故責任認定書是社會保險行政部門履行工傷認定職責的重要依據，但并非工傷認定的前提條件。公安交通管理部門無法認定事故責任的，社會保險行政部門不得以此為由不予認定工傷。
本案中兩級法院對道路交通事故形成原因無法查清的情形下工傷認定舉證責任分配和證據審核認定明顯不同。二審法院認為，因存在特殊情形而排除工傷認定，社會保險部門作出不予認定工傷決定必須以能夠證明存在特殊情形的證據為依據，如果沒有相關證據，而職工受傷害符合認定為工傷的其他條件的，應當認定為工傷。本案臨淄區人社局在交警部門對道路交通事故形成原因無法查清的情形下，僅認為高振榮主張因有同方向行駛的其他車輛變更車道導致發生交通事故但未提供證據證實為由，認定高振榮發生的交通事故是由高振榮承擔主要責任以上的單方事故，事實不清，證據不足，依法予以撤銷。應該說，二審意見符合《工傷保險條例》《勞動法》和《社會保險法》保障受害勞動者救濟和補償優先立法目的和保護弱者立法精神。
作者：劉海紅 淄博市臨淄區法院
來源：魯法行談、山東高法
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