工傷保險基金先行支付的立法反思
《社會保險法》首次確定了工傷保險基金先行支付的原則，但是對如何展開語焉不詳。新修訂的《工傷保險條例》對先行支付也未置一詞，以至于工傷保險基金先行支付如何實施成為學(xué)者和實務(wù)工作者關(guān)注和討論的熱點。為了配合《社會保險法》實施，2011年6月29日人力資源和社會保障部頒布了《社會保險基金先行支付暫行辦法》，彌補了《社會保險法》對基金先行支付規(guī)范不足和《工傷保險條例》沒有相應(yīng)規(guī)定的弊端，為社會保險基金先行支付的實施提供了重要法律依據(jù)。社會保險基金先行支付分為基本醫(yī)療保險基金先行支付和工傷保險基金先行支付兩種。由于工傷保險涉及職工、用人單位、第三人等主體，使得工傷保險基金先行支付相對于基本醫(yī)療保險基金先行支付在制度設(shè)計、具體實施等方面有較大難度。基于此，本文主要結(jié)合新頒布的《社會保險基金先行支付暫行辦法》，探討工傷保險基金先行支付立法中的相關(guān)問題。
立法特點
由于是對《社會保險法》所確立的工傷保險基金先行支付制度的細化和完善，《社會保險基金先行支付暫行辦法》立法呈現(xiàn)以下特點：
明確性。
首先，明確了先行支付的范圍，限定在應(yīng)當(dāng)由工傷保險基金支付的項目。其次，開放式列舉方式明確了《社會保險法》第41條“用人單位不支付”的情形，具體是當(dāng)用人單位被依法吊銷營業(yè)執(zhí)照或者撤銷登記、備案的；用人單位拒絕支付全部或者部分費用的；依法經(jīng)仲裁、訴訟后仍不能獲得工傷保險待遇，法院出具中止執(zhí)行文書的等四種情形。再次，明確了工傷認定與工傷保險基金先行支付的關(guān)系，經(jīng)過工傷認定的職工才能申請工傷保險基金先行支付。
可操作性。
首先，確定了先行支付的時限。根據(jù)暫行辦法的規(guī)定，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)先行支付決定的期限應(yīng)當(dāng)自受理申請之日起最長不超過8日作出，不予先行支付決定的應(yīng)自受理申請之日起5日內(nèi)作出。其次，為了向工傷職工提供緊急救濟，暫行辦法規(guī)定可以先由基本醫(yī)療保險基金先行墊付，保障職工在發(fā)生事故，急需醫(yī)治的緊急時刻能夠得到醫(yī)療救治費用。再次，在救濟程序上，暫行辦法明確規(guī)定用人單位對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)作出先行支付的追償決定不服或者對社會保險行政部門作出的劃撥決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。個人或者其近親屬對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)作出不予先行支付決定不服或者對先行支付數(shù)額不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。最后，依據(jù)《社會保險法》進一步規(guī)定了追繳程序和方法。
合理性。
在工傷保險基金先行支付之后，為了保障基金安全，《社會保險法》規(guī)定：“用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構(gòu)責(zé)令限期繳納或者補足，并自欠繳之日起，按日加收萬分之五的滯納金；逾期仍不繳納的，由有關(guān)行政部門處欠繳數(shù)額一倍以上三倍以下的罰款。”除了罰款以外，《社會保險法》還規(guī)定社會保險經(jīng)辦機構(gòu)要向用人單位或第三人進行追償，但是對經(jīng)辦機構(gòu)追償過程中產(chǎn)生的費用從何種渠道支付并未作明確規(guī)定。暫行辦法對該問題進行了彌補，第14條規(guī)定：“社會保險經(jīng)辦機構(gòu)向用人單位追償工傷保險待遇發(fā)生的合理費用以及用人單位逾期償還部分的利息損失等，應(yīng)當(dāng)由用人單位承擔(dān)。”
立法不足
《社會保險基金先行支付暫行辦法》共用18個條文細化了工傷保險基金先行支付的相關(guān)內(nèi)容，使得工傷保險基金先行支付制度呈現(xiàn)相對明確性，具有較強的可操作性，但是由于先行支付沒有實質(zhì)性展開，勢必在實踐中顯現(xiàn)困境。“暫行辦法”的定位也意味著立法中必然存在不足，應(yīng)該予以關(guān)注。
基本醫(yī)療保險基金先行支付介入不足。
基本醫(yī)療保險基金先行支付引入工傷保險基金先行支付的重要意義在于，凸顯社會保險基金先行支付的救濟性。工傷保險基金先行支付的前提條件是職工需經(jīng)過工傷認定，這就意味著在此之前，其遭受事故傷害的醫(yī)療費用無法通過工傷保險基金先行支付，而此時恰是工傷職工最需要基金支持的時候。通過基本醫(yī)療保險基金的先行支付能夠在一定程度上克服工傷保險基金先行支付的遲緩性。但是，《社會保險法》和暫行辦法對于基本醫(yī)療保險基金先行支付的規(guī)定都僅限定在第三人侵權(quán)造成事故的情形中，如果是因為第三人侵權(quán)以外原因造成的工傷事故，職工必須首先經(jīng)過工傷認定，之后工傷保險基金才能先行支付。在整個過程中，基本醫(yī)療保險沒有介入的余地，由于基本醫(yī)療保險基金先行支付的介入不足會影響社會保險基金先行支付的救濟功能。
救濟途徑設(shè)置不暢。
在工傷保險基金先行支付中，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)和社會保險行政部門作出先行支付決定、追償決定和劃撥決定，對于當(dāng)事人都有影響。暫行辦法僅規(guī)定用人單位對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)作出先行支付的追償決定不服或者對社會保險行政部門作出的劃撥決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；個人或者其近親屬對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)作出不予先行支付的決定不服或者對先行支付的數(shù)額不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。由第三人侵權(quán)造成工傷事故的，第三人不支付的，工傷保險基金先行支付，第三人對社會保險經(jīng)辦機構(gòu)作出先行支付的追償決定不服的，沒有規(guī)定救濟途徑。此外，用人單位對于先行支付決定不服或者對先行支付的數(shù)額不服的，也沒有明確的救濟途徑。
競合問題未知可否。
由于沒有明確的法律規(guī)定，工傷保險補償與民事侵權(quán)賠償競合問題一直以來在理論和實務(wù)中爭論較大。《社會保險法》對于該問題沒有明確規(guī)定，暫行辦法對于工傷保險補償與民事侵權(quán)賠償是否能夠同時適用的問題態(tài)度也不明朗。雖然可以得出工傷醫(yī)療費用不能享受雙賠，但是工傷醫(yī)療費用之外的其他待遇或賠償，工傷職工是否能同時向工傷保險基金和第三人主張，暫行辦法沒有規(guī)定。此外，暫行辦法第10條第2款規(guī)定：“個人因向第三人或者用人單位請求賠償需要醫(yī)療費用、工傷醫(yī)療費用或者工傷保險待遇的原始票據(jù)等證據(jù)的，可以向社會保險經(jīng)辦機構(gòu)索取復(fù)印件，并將第三人或者用人單位賠償情況及時告知社會保險經(jīng)辦機構(gòu)。”該條規(guī)定很容易理解為支持職工在享受工傷保險補償之后，還能具有向第三人或用人單位求償?shù)臋?quán)利，但其實質(zhì)含義應(yīng)當(dāng)理解為“鼓勵”職工向第三人或用人單位索償，并解決由于工傷保險基金先行支付之后工傷職工舉證難題，并沒有明確肯定雙賠。
追償制度尚需推敲。
追償制度是保障工傷保險基金安全的重要措施，但是暫行辦法對于追償制度的設(shè)計欠佳，規(guī)定社會保險經(jīng)辦機構(gòu)并不因先行支付而取得絕對的代位求償權(quán)，職工仍可向第三人或者用人單位請求賠償工傷醫(yī)療費用或者工傷保險待遇，個人已經(jīng)從第三人或者用人單位處獲得工傷醫(yī)療費用或者工傷保險待遇的，應(yīng)當(dāng)主動將先行支付金額中應(yīng)當(dāng)由第三人承擔(dān)的部分或者工傷保險基金先行支付的工傷保險待遇退還給工傷保險基金，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)不再向第三人或者用人單位追償。這種制度設(shè)計必然造成職工在享受工傷保險基金先行支付之后，再去追償?shù)谌嘶蛴萌藛挝坏目赡埽瑥亩l(fā)拒不向社會保險經(jīng)辦機構(gòu)退還相應(yīng)費用的情況，徒增行政成本和司法成本。因而，代位求償制度的設(shè)計欠佳，進而需要反思在工傷保險中設(shè)置代位求償是否合理可行，代位求償是否能夠保障基金安全？
面臨挑戰(zhàn)
工傷保險基金先行支付制度是我國工傷保險立法中的突破，對于保障工傷職工意義重大，更加體現(xiàn)工傷保險的保障功能和救濟功能。但是，在我國工傷保險覆蓋范圍仍然狹窄，許多用人單位逃避為勞動者繳納工傷保險費的現(xiàn)狀下，工傷保險基金先行支付必然面臨很多挑戰(zhàn)。
基金安全。
基金安全是工傷保險基金先行支付實施面臨的最大挑戰(zhàn)。我國工傷保險基金先行支付資金主要來源是工傷保險基金，保險基金的主要來源是用人單位繳納的工傷保險費。由工傷保險基金作為先行支付的主要資金來源，意味著基金除了支付正常的工傷醫(yī)療費用和待遇外，還需承擔(dān)沒有繳納工傷保險費的用人單位職工的工傷醫(yī)療費和相關(guān)待遇，這種做法本身違反了工傷保險基金“以支定收，收支平衡”的基本原則。社會保險經(jīng)辦機構(gòu)最終能從那些沒有繳納工傷保險費的用人單位手中追償回多少費用，支出與收入之間能否達到平衡，實在值得人擔(dān)憂。暫行辦法第6條第2款羅列了用人單位不支付相關(guān)待遇情形。其一，“用人單位被吊銷營業(yè)執(zhí)照或者撤銷登記、備案的”，其主體資格已然喪失，在已經(jīng)不存在用人單位的情況下，向用人單位追償?shù)目赡苄詭缀鯙榱恪Ｆ涠?ldquo;依法經(jīng)仲裁、訴訟后仍不能獲得工傷保險待遇，法院出具中止執(zhí)行文書的”，在法院尚且無法強制執(zhí)行的情況下，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)所具有的追償手段也必然失效。僅從這兩種情形看，以追償?shù)姆绞綇浹a基金支出并不十分可行。最終的結(jié)果將是一個兩難局面：要么工傷保險基金大量先行支付，引發(fā)基金安全；要么為了保障基金安全，先行支付的實施大打折扣。
臺灣地區(qū)也有類似于我國大陸地區(qū)的先行支付，不過臺灣地區(qū)不是保險基金先行支付，而是專門基金先行支付。臺灣地區(qū)沒有賦予社會保險經(jīng)辦機構(gòu)代位求償權(quán)，也沒有追償制度，而是直接設(shè)置罰款，“以罰充養(yǎng)”。依據(jù)臺灣地區(qū)社會保險法理，雇主沒有給勞動者繳納工傷保險費不是一般的民事違法，而是行政違法，違法者應(yīng)當(dāng)受到行政處罰。行政處罰的收入存入專門賬戶，專款用于向勞動者支付補償。為了保障罰款足以彌補勞工保險局的補償資金，臺灣《職業(yè)災(zāi)害勞工保護法》第34條規(guī)定：“勞工因職業(yè)災(zāi)害致死亡或身體遺存障害適合勞工保險給付標準表第一等級至第十等級規(guī)定之項目者，（雇主）處以第六條補助金額之相同額度之罰鍰。”通過實質(zhì)性罰款的方式，或許是保障基金安全的重要路徑。
政府責(zé)任。
由工傷保險基金提供先行支付的資金支持，短時間內(nèi)可能不會面臨資金難題。從長遠看，單一由工傷保險基金提供資金支持不符合公平性原則，也不利于基金安全。政府在工傷保險基金先行支付中的責(zé)任將成為該制度實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。根據(jù)憲法規(guī)定，政府具有提供社會保障的憲法義務(wù)，但是該義務(wù)如何實現(xiàn)、實現(xiàn)到何種程度等問題，將決定工傷保險基金先行支付實施效果。在每年財政預(yù)算中為工傷保險基金先行支付提供部分資金支持可能是不久將來必須的舉措。
實施效果。
目的可以影響效果，效果反過來也會影響人們對目的的判斷。工傷保險基金先行支付的目的是好的，最終的效果如何值得期待。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，工傷保險基金的實施效果可能要大打折扣。首先，從先行支付的條件看，暫行辦法強調(diào)工傷認定，也就是說沒有工傷認定的不能夠享受工傷保險基金先行支付。實踐中，最為需要先行支付的勞動者，不是在正規(guī)企業(yè)工作的勞動者，而是那些在非法用工單位工作、沒有參加工傷保險的勞動者，工傷認定的先決條件將那些最需要制度保障、最期待制度保障的勞動者排除在外。其次，從功能定位來看，工傷保險基金先行支付應(yīng)當(dāng)是救濟性的，但是現(xiàn)行制度更多將其定位為保障性，對于第三人侵權(quán)以外原因造成事故醫(yī)療費用的先行支付沒有規(guī)定。再次，從程序設(shè)計上看，暫行辦法第7條規(guī)定：用人單位如果沒有在規(guī)定期限內(nèi)按時足額支付工傷保險待遇的，工傷保險基金將先行支付。問題在于如何確定“足額支付”。根據(jù)《工傷保險條例》的規(guī)定，用人單位需要支付的工傷保險待遇需待勞動者勞動能力鑒定之后才能確定，而在此時再運用工傷保險基金先行支付必然不能充分發(fā)揮先行支付功能。
常言道：“好的開始是成功的一半。”工傷保險基金先行支付制度是一個好的開始，希望通過理論者和實踐者的探索，該制度不僅成為工傷勞動者的保護傘，也能成為我國工傷保險立法的里程碑。■
作者單位：西北大學(xué)法學(xué)院
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