韓國的工傷保險制度
■胡世前
摘要：韓國的現代化工傷保險制度是從1964年頒布的《勞動災害補償制度》演化而來的。在世界化和信息化時代，韓國政府為了應對驟變的國內外形勢和滿足國民的多元化公共需求，經過多次修訂和完善終于出臺了具有鮮明韓國元素且惠民性較高的工傷保險制度。韓國的“預防優先”和“科學合理補償”的工傷保險基本理念對完善我國工傷保險制度有極大的啟示和借鑒意義。
關鍵詞：韓國 工傷保險 工傷補償
工傷保險制度
工傷保險制度應涉及事故預防、工傷治療與康復、工傷補償、工傷人員再就業扶植等與安全生產管理有關的全過程。雖然，安全事故預防是從本質上減少工傷治療、康復、補償經費支出和維護社會穩定的根本環節，更是實施工傷保險制度的初衷。但是，隨著工業化速度的加快，從業人員所需要承擔的職業意外風險也變得更加復雜和不可預測。2001年以后，為了更大程度地保護從業人員基本權益和遏制惡性工傷事故的發生，韓國政府采取了擴大工傷保險覆蓋率、執行工傷事故雇員無責原則、豐富工傷補償種類和提高工傷補償標準等應對措施。
韓國從2001年開始強制性地推進工傷保險全面覆蓋1人以上企業的相關工作，截至到201 3年底，工傷保險的覆蓋率已接近100%o這主耍可以歸納為兩方面原因：一是政府部門依法依章對企業安全生產進行嚴格的管理和監督。二是由于在社會中形成先進的安全文化，有效地提高了雇主的社會責任感與雇員自我維權意識，同時，韓國政府認真貫徹執行工傷保險制度的雇員無責原則。韓國工傷保險的”雙重保護”機能，既有效地保障了因流動性較強或頻繁”跳槽”導致雇傭關系難以確認的從業人員的基本權益，又減少了確定和劃分工傷事故中雇傭雙方責任的時間與經濟成本。因此，在工傷事故發生以后政府全額墊付工傷事故善后費用的方式，可以從根本上保障工傷人員的基本權益不受侵害。如果是企業存在安全管理過失情況，事后政府將向企業進行追償和法律問責。韓國工傷保險制度科學合理的設計和高效有力的實施，大幅度提高了安全生產水平，維護了社會穩定，減少了工傷保險基金的不合理支出。
韓國還充分利用高度透明的公民信用評價等級體系，來約束和管理雇主的安全管理與工傷補償行為。當政府權威部門認定雇主確實存在疏于安全管理行為時，其個人信用等級將視情況被相應低。在此基礎上，如果雇主客觀具有經濟補償能力，但又拒絕承擔相應賠償責任時，其個人信用等級將被權威部門設定為“信譽不良”。韓國是信息化程度高且十分重視“信譽”的國家，如果成為“信譽不良”公民，則意味著相關公民的社會生活基本結束。
2007年，韓國勞動部受理了全國總工會關于定期調整工傷補償標準的提案，經過調研、評估及聽證等行政環節以后，決定將參照全國年平均工資和物價上浮比率每年對工傷補償標準進行一次動態調整。目前，韓國工傷保險的保障范圍極廣，支付種類也相當豐富，其中包括：醫療保障(E)、短期收入保障(F)、長期收入保障(G)等。如表1所示，韓國工傷保險制度規定需要住院治療4日以上的工傷人員，在領取療養康復補貼(EB)的同時，還可以申領休業補貼(FBl)和傷殘年金(GBl)。由于EB是政府部門直接向相關醫療或康復機構進行經費劃撥，該操作方式既避免了工傷人員因醫療費用報銷問題往返于醫療機構與公共部門間的繁瑣，又在一定程度上降低了“過度工傷醫療”情況出現。FB1和GB1的補償或年金額取的兩種選擇方式，體現了較高的工傷補償標準和工資替代率的特點。
韓國政府是按照“以支定收”原則制定并實施了較高的工傷補償標準，工資替代率及工傷補償基準調整率。2010年，韓國的工傷保險費率改革主要是在國家經濟部管理部門主導下，基于產業特點和行業風險評估數據基礎上，設定了45個等級的工傷保險行業差別率。韓國工傷保險的行業間費率差別十分明顯，基本上能科學客觀地體現出行業間職業安全風險水平的差異性。韓國政府明確提出，行業風險會伴隨著生產水平、生產條件、安全生產意識、管理水平的變化而發生本質性變化。因此，政府在執行相關行業風險費率的同時，為了確保差別費率可以客觀全面地反映出行業風險的動態變化，并保證工傷保險基金運行的穩定性與安全性，確定3年為一個周期對行業費率進行核準與調整。韓國政府為了進一步實現降低安全生產事故發生率、強化企業安全生產管理意識、完善安全生產設施及提高生產技術水平等目標,在差別費率基礎上全面實施了浮動費率，該項費率的調整周期為1年。
●工傷保險制度的特點
韓國政府為了全面地發揮工傷保險制度在工傷事故各個環節的積極作用，基于國情制定了具有創新性的工傷保險運作模式。韓國政府針對國內社會保障體系較為完善、工傷事故率不高、市場化程度完全及公民需求的多樣化等特點，大膽地對工傷保險制度進行了改革與實踐。經歷了近50年的發展與完善，韓國工傷保險制度具有了補償類型多樣化、工資替代率高、補償基準調整動態化、制度改革常態化等特點。
補償類型多樣化
為了提高社保基金的使用效率和公平性，韓國政府頒布法律明確規定，當國民僅具備申領年金資格時，最多可申領兩種類別國民年金。依據韓國《社會基本保險工傷保險補償標準與管理條例》（以下簡稱《工傷補償條例》）規定，當國民符合申領國民年金以外的，如工傷保險補償或補貼條件時，不僅優先發放額度較高的工傷保險補償金，而且在工傷人員符合申領國民年金的前提下，賦予其可再申領一種其他類別國民年金的資格，但相應的國民年金發放額度要被削減50%。如表2所示，韓國工傷人員可以申領的工傷補償類型有A1B1、A1B3、A3B3、A3B1。另外，按照《國民年金法》規定，超過55歲的工傷人員或遺屬將具備申領B2和B3的資格。由于韓國的《工傷補償條例》并未設定工傷人員可申領工傷保險補償種類與金額的上限，因此，在特定條件下，高齡工傷人員及家屬可以申領A1A2B1(A1+A2+B1×50%）或A1A2B2(A1+A2+B2×50%)兩種類型的工傷補償。從本質出發，該類型工傷補償是由兩種類別的工傷保險補償和一種類別的國民年金構成．所以，與一般性從業或退休人員收入相比，工傷人員的實際收入并不會因工傷事故而被大幅削減。韓國工傷保險補償制度所執行的高補償標準，不僅在很大程度上杜絕了“因傷致貧”現象的出現，而且對工傷人員的心理康復起到了積極作用。
高工資替代率
為了保障完全和部分喪失勞動能力的工傷人員及家屬基本權益，韓國政府分別對短期和長期工傷人員實施了各具特色的工傷保險補償模式。工傷休業補貼(F Bl)．主要是為了保障治療與康復時間在2年以下工傷人員合法收入而制定的，日補貼標準為工傷人員從業期間平均工資的70%。當申領FB1的工傷人員年齡超過61歲，該類補貼標準將被適當的削減，但給付標準仍遠遠高于普通類別的老齡年金(B3)。國民年金，主要是由障礙年金(Bl)、遺屬年金(B2)、老齡年金(83)構成，其中83的工資替代率僅為45%左右，而與工傷人員或遺屬有關聯的B1和B2的平均工資替代率則超過70%,因此近年來，韓國老齡工傷人員申領B1和遺屬年金B2的人數和比例呈逐年上升的趨剪。2013年，韓國申領B1工傷人員中61歲以上老齡人群就占14.7%，而申領B2的61歲以上老齡人群的比例則高達31.2%。
韓國工傷補償標準的工資替代率則更高。2010年．申領A1B1型社保工傷保險補償的1級、2級.3級的工資替代率分別為98%、88%.、78%；申領A2B2型社保工傷補償的工資替代率為81.6%；申領A1B3社保型工傷補償的1級、2級、3級的工資替代率分別為98%、90%、 79%；申請A3B3型社保工傷保險補償的1級、2級、3級的工資替代率分別為99%、86%、76%；申請A3B1型社保工傷保險補償的1級、2級、3級的工資替代率分別為101%、89%.、79%。2010年，歐洲、美國、日本、新加坡與我國香港地區對中重度傷殘人員工傷補償金的工資替代率則分別為80%-90%、67%、80%，67%、67%，而同期韓國針對中重度傷殘人員工傷補償金的平均工資替代率約為85%一95%，處于世界較高水平。
近年來，歐洲、美國、澳大利亞、新加坡、香港等國家和地區在明確規定工傷人員及遺屬可申領工傷保險補償最長時限的基礎上，積極推動縮短給付工傷保險補償時限的宣傳和立法等方面工作。但是，在韓國卻堅持執行針對工傷人員的工商保險補償“終生制”原則韓國工傷保險補償的高工資替代率和終生受益特點不僅從本質上保護了工傷人員的權益，而且有效地維護了社會穩定。
補償基準調整動態化
工傷保險制度是為了向因公受傷或死亡勞動者提供基本生活保障和經濟補償的一種社會責任與風險共攤機制。因此，政府要在確定補償標準、基準調整比例及周期的過程中，不僅要重視事故對工傷人員的身體傷害和心理負面影響，更應重視物價與國民平均工資變化水平。根據韓國的《國民年金法》規定，普通退休人員所申領的B3每年調整標準的唯一參數為上一年度物價變動指數。根據韓國《工傷補償條例》的規定，工傷人員可申領的Al和A3類型工傷補償每年調整標準的參數為上一年度物價變動指數和全國就業人口平均工資提高比率。2004-2013年期間，韓國B3的年均提高率未滿4%，而A1和A3的年均提高率則超過7%。
社保基金一元化改革
工傷保險是韓國最早實施的社會保險種類，在國民年金制度尚未制定和實施的年代，為了保障工傷人員基本權益，賦予了其終身可申領A1和A3的特權，且到目前為止，工傷保險補償的“終身”制尚未被打破。但是，隨著國民年金制度的出現與不斷地完善，工傷保險和國民年金針對60歲以上高齡工傷人員的社會保障功能會發生沖突或重疊的情況。自2001年以來，雖然韓國每年工傷事故率和工傷人數持續呈下降趨勢，但由于補償標準不斷提高和工傷補償的“終身制”等現實問題的存在，巨額的工傷保險資金支出確實給韓國社保基金的長期穩定性帶來了很大影響。為了解決該問題，2010年，韓國政府在強化差別化行業工傷保險費率和提高浮動費率的基礎上，嘗試著對工傷保險和國民年金在老齡工傷人員補償方面的功能與作用進行改革與優化。
2014年底，韓國政府通過構建一元化社保基金平臺，向60歲以上高領工傷人員提供“特殊型”國民年金制度的新方案基本“出爐”。雖然，該方案仍處于測試調整階段，尚未全面開始實施，但該方案的可行性與合理性已經被社會各個部門和階層認同和接受。改革基本框架是在工傷人員及遺屬在未達到合法退休年齡以前，仍按照現行標準發放相關的工傷補償金，但政府在全額發放工傷補償金以前，要強制性地從中提取部分資金，進行一定額度補貼后全額繳納到相關人員的個人國民年金賬戶。因為較一般國民而言，工傷人員或遺屬未退休以前所繳納的國民年金總額較多，所以，退休以后就可以享受到更為豐厚的國民年金。韓國政府即將實施的工傷保險制度改革，既在很大程度上維護了社保基金長期的安全與穩定，又進一步彰顯了社會基本保險的“多繳費多受益”基本原則的同時，深刻地體現出政府保護弱勢群體并提倡社會公平的執政理念。
我國工傷保險制度改革方向的建議
我國正處于經濟高速發展階段，不僅從業人口規模龐大，而且高危行業大量存在極易出現工傷事故，所以，政府應在工傷保險制度的制定、執行與管理監督工作中肩負起重任。由于實施工傷保險制度歷史較短，法律法規有待完善、技術水平有限，導致工傷保險制度存在覆蓋率不高、差別費率效果不明顯、工傷預防功能不強、工傷補償方式與補償標準不合理等問題。在結合特殊國情與經濟發展水平的基礎上，借鑒韓國工傷保險制度經驗，本文對完善我國工傷保險制度提出幾點建議。
提升工傷保險覆蓋率
由于特殊國情和二元體制尚存，導致在職業風險較高的運輸、礦山、建筑行業及鄉鎮企業從業的農民工的工傷保險參保率仍不高。但是，由于我國城市化工作仍在進行、經濟轉型進一步深入及戶口制度改革正處于深度探索期等實際情況的存在，導致我國在短期內強制性地將包括農民工在內的所有從業人員納入到工傷保險的工作確實存在著太多的實際困難與阻力。但是，我國政府可以借鑒韓國工傷制度的漸進改革模式，不僅要采取通過大力發展經濟來籌措和擴大工傷保險基金規模，而且，要在經濟發達地區和重點高危行業開辟先行實驗區，在“實驗區”內強制性地開展全面覆蓋工傷保險制度工作，按照逐步分階段的方式在全國范圍內大幅提高工傷保險的參保率。
政府在提升工傷保險覆蓋率工作的過程中，要科學合理地明確政府、企業和社會在相關工作中的具體職責。政府應加強對安全生產的監管與違法處罰力度，從司法和經濟兩方面提高企業忽視安全生產管理和不積極協助從業人員參加工傷保險的違法成本。另外，政府和社會責任感，促進企業積極主動地改善生產環境和為所有從業人員繳納工傷保險。
科學化制定差別費率和浮動費率
行業工傷風險水平與行業屬性、地區經濟發展水平及政府安全管理方式手段都有緊密聯系。政府只有將風險程度相當的行業劃歸到同一類別，才更能體現出工傷保險制度的公平性與合理性。雖然，在世界范圍內對行業風險檔次數量劃分沒有一定之規，但是，大部分發達國家與地區的工傷保險行業分類數量都在40個以上。而我國工傷保險按照行業特點只確定了0.5%、1%、2%三個檔次的費率。過于寬泛地對行業間的風險等級，而且，極易導致同一類別的企業間風險系數相差過大和缺乏公平合理性。我國可以借鑒韓國在工傷保險制度中根據行業風險程度細致科學化地將行業劃分為多個等級，且技術性地拉大高費率與低費率之間差距。依據相應周期內企業安全生產與管理情況，及時準確地調整工傷保險浮動費率，以期實現降低安全事故和保障從業人員基本權益的目標。
參照韓國工傷保險“以支定取”的經驗，不僅可以明顯地區分行業風險，而且在明確國家對高風險行業嚴謹的工作態度的同時，表明了政府將有效預防和嚴厲處罰管理失責導致工傷事故企業的決心。
強化工傷保險的預防功能
工傷預防是從本質上減少工傷保險支出、維護穩定與推進社會發展的重要工作之一。雖然，政府通過提高工傷保險覆蓋率和實施差別費率與浮動費率的方式，可以在一定程度上減少工傷事故的發生率。但政府更應從加強安全生產管理．深入開展安全教育、科學普及職業病防范要領等方面工作入手．從源頭上杜絕工傷事故的發生。
首先，基于國情與社會需要。制定并完善工傷保險相關法律法規，依法依規地針對傳統工傷保險制度中存在的問題適時準確地進行整改。其次，政府依法從嚴加大對違反工傷保險法規企業的執法力度，增加責任企業的法律和經濟成本，使企業日后不敢和不能違反工傷保險規定等工傷預防與管理。此外，政府應定期從工傷保險基金里抽取一部分資金，作為企業的工傷事故預防與職業青防治教育與管理工作的專項基金。雇傭雙方通過參加政府出資組織的專項安全生產培訓不僅可以學習到先進的工傷預防措施、專業的安全生產知識及科學的職業病防范手段，而在培養安全文化過程中，能積極地構建官民協力的安全生產監督與工傷事故預防體系．為保障產業安全和促進社會和諧保駕護航。
合理提高工傷補償標準與給付手式
工傷保險補償標準和給付方式與國家經濟水平。政治體制及社會文化有著緊密聯系。2010年，西方發達國家平均工傷補償金的工資替代率基本維持在55%-70%之間，而韓國則超過了70%,但同期韓國養老金工資替代率約45%。長期以來，我國政府一直承擔著向全體國民提供基本社會保險的主要職責。政府在實現2020全面建設小康社會目標過程中，應圍繞著“更多、更好、更廣、更公平”為中心，積極地完善和創新具有中國特色的工傷保險制度。2011年，我國養老金工資替代率目標雖為60%．但實際卻為44%，而同期工傷保險的補償金工資替代率也未達到50%。2010年和2011年．中韓兩國的實際養老金工資替代率大致相同，但在工傷補償金的工資替代率方面卻存在不小差距。我國政府應重視工傷人員的身體傷殘情況與心理負面影響確立工傷補償標準，結合我國經濟發展水平和產業結構特點的同時，兼顧實現社會穩定、社會公平與社會和諧發展的綜合目標，合理提高工傷補償標準。
我國工傷保險規定工傷治療與補償費用是在工傷人員或用人單位提出相關申請，經過主管部門審核批準以后，工傷保險資金先劃撥到用人單位后，再由其轉交給工傷人員，所以，極易出現人為扣留和工傷人員得不到及時治療與補償的情況。我國可逐步嘗試在治療與康復階段，政府與衛生機構之間直接進行相關費用的電算化結算。在工傷人員結束治療康復階段，經權威機關對其工傷等級認定核準以后，政府向個人金融賬戶直接劃撥與傷殘等級相應的補償或補貼模式。
我國政府在科學合理地完善工傷保險制度的基礎上，應加大安全生產管理與監督和重視培養安全文化等方面的宣傳教育工作。政府應吸納社會力量，共同構建具有事故預防應急、監督管理、治療康復及補償功能的立體化工傷預防管理保障制度，從根本上維護全體從業人員基本權益和解決社會后顧之憂，為實現全面經濟發展與社會穩定目標做出貢獻。
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