工傷保險先行支付制度實施以來，對弱勢工傷職工保障的“托底”作用有所顯現。但記者調查發現，目前這一制度的落實情況與社會期望值存在較大落差，由于執行中面臨重重阻力，部分工傷職工保障難兌現，導致“因傷致貧”情況時有發生。
先行支付“形同虛設”
2016年元月，四川瀘縣的夏光蓮老人經過8年漫長的期盼和堅持，終于等到了社保局同意先行支付兒子工傷死亡賠償金的消息。這也即將成為重慶市“工傷保險基金先行支付第一案”。
經過法院的調解，重慶市江北區社保局愿意先行墊付賠償款：一次性支付劉玉虎死亡賠償金22萬元；一次性支付劉玉虎兒子過去6年的生活費4萬余元；今后按月支付小孩生活費780元，至孩子成年。
夏光蓮老人的獨子劉玉虎8年前在出差途中因公死亡，后經確認為工傷。為了討到兒子的工傷死亡賠償金，從2008年起已經在社保局、法院之間奔波了無數次。自己和老伴的醫藥費、打官司的交通費，幾年維權下來，家里已經欠下10多萬元的債務，兒媳婦也因為家貧出走。目前就靠著她和老伴打零工養活9歲的孫女。
歷經4年的審判后，法院于2012年判決由劉玉虎所在公司賠償工傷死亡金39萬余元，但幾年下來，法院僅執行了7萬元。去年10月，法院將公司的法定代表人一并納入被執行人。
“現在老板跑路了，我們之前多少次向社保局申請先行支付，但社保局不予墊付。這是我兒子的命錢，贏了官司也沒用，國家有好制度、地方不執行，這讓我們該怎么活呀？”夏光蓮老人向記者哭訴道。
夏光蓮老人的境遇，是目前我國工傷保險基金先行支付制度在基層難執行的具體表現。
為了避免勞動者遭受意外傷害時因賠償給付不足而陷入困境，我國社會保險法規定了工傷保險基金先行支付制度，即在應當由用人單位或第三人向工傷職工支付工傷保險待遇而其不支付的情形下，經工傷職工或其親屬的申請，由社會保險經辦機構從工傷保險基金中先行支付。自2012年起，全國多地先后出現了“工傷保險基金先行支付案例”，工傷保險先行支付制度對弱勢職工保障的“托底”作用得以顯現。
與此同時，有關專家認為，社會各界尤其是廣大勞動者對工傷保險先行支付制度期待很高，但這項政策在實際操作中仍存在較大阻礙，甚至出現與該制度立法目的背道而馳的尷尬局面。尤其在經濟下行壓力大、民營企業老板“跑路”多的情況下，先行支付制度更加難以落實，對工傷職工的保障難以兌現。
農民工維權律師曾介紹說，1998年，深圳市人大通過修法曾經率先在全國實施工傷保險“先行支付”，由于難執行，2001年又把法律修改回去了，取消了先行支付制度，說明部門阻力之大。2012年，全國人大常委會修法后推出先行支付制度，這是保護弱勢群體的一項好政策，然而在各地實踐中執行情況并不好，一是許多老百姓甚至是部分律師都不知道有這項制度，二是地方社保機構基本缺乏執行的主動性，勞動者向社保局申請先行支付成功的案例很少，鮮有成功的案例都是通過司法的強力介入才得以實施。如果一些地方社保機構與法院形成“默契”，以各種理由推托，先行支付制度的執行便成了“鏡花水月”。
中國政法大學民商經濟法學院副教授胡彩霄說，工傷保險基金先行支付這一概念首次出現在社會保險法中，但2004年起開始實施的《工傷保險條例》卻對“先行支付”問題只字未提。雖然人力資源和社會保障部隨后發布了《社會保險基金先行支付暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，很多地方至今仍未出臺先行支付的貫徹實施辦法，造成先行支付制度在實際執行中“形同虛設”。
對此，部分專家表示，工傷保險基金的安全風險問題，是影響地方社保部門執行先行支付制度最大的擔憂所在，實際執行中存在缺乏認定標準、申請時間不明確、追償機制不健全等三大“癥結”，亟待解決。
癥結一：關鍵環節缺乏認定標準、制度執行缺乏啟動程序。根據法律規定，用人單位不支付、因第三人造成工傷而第三人不支付、無法確定第三人，是能否適用先行支付制度的重要前提條件。《暫行辦法》也對“用人單位不支付”的情形作出列舉，即用人單位被依法吊銷營業執照或者撤銷登記備案的；用人單位拒絕支付全部或部分費用的；依法經仲裁或訴訟后仍不能獲得工傷保險待遇，法院出具中止執行文書的；職工認為用人單位不支付的其他情形。周立太律師指出，這種簡單分類的做法只是對部分“用人單位不支付”的情形進行了認定，但對列舉之外情形的認定標準仍是空白，這在一定程度上與工傷保險基金先行支付制度設立的目的存在一定沖突，也為相關部門解讀執行政策留下很大的“回旋空間”。
癥結二：申請時間不明確。盡管《暫行辦法》規定了工傷職工及其親屬享有先行支付的申請權，但規定要求申請人只能在所有醫療終結之后才能行使先行支付申請權，那么這項制度使工傷職工獲得及時救治的立法目的也就很難實現。
癥結三：追償機制不健全。部分地方人社部門反映，目前工傷保險基金追償機制尚不健全，存在著基金支付后無法追回的風險。胡彩霄表示，《暫行辦法》對社保機構的追償僅僅規定了責令支付、簽訂協議、要求償還等方式，這些方式明顯強制力度不高，缺少切實有效的追償手段及程序，尤其在老板“跑路”等極端情況下，不利于工傷保險基金的追回。
完善政策，發揮“托底”作用
鑒于工傷保險基金先行支付制度在社會政策“托底”中的重要作用，部分專家建議，應盡快通過完善立法以解決先行支付制度中認定標準、申請時間及基金安全等具體執行問題，打通社會政策“托底”作用的“最后一公里”，使工傷職工能夠得到及時有效的救助。
一是設立先行支付專項基金、專款專用。胡彩霄建議，可由中央主管部門編列專項預算，獨立于工傷保險基金，專門對未參保的工傷職工予以補償。基金主要來源為國家財政預算，以及對未參保單位的追償所得和罰款所得等。通過以罰充養，一方面突出政府責任的回歸，另一方面保障工傷保險基金安全，為未參保工傷職工提供及時的救治。
二是細化法律規定。《暫行辦法》作為部門規章，法律效力不足，《工傷保險條例》作為行政法規，卻未涉及工傷保險基金先行支付制度。專家建議《工傷保險條例》對先行支付制度作出具體規定 ，為地方制定基金先行支付實施辦法提供參照和依據。
三是完善政府責任，確保基金安全。先行墊付制度的實施需要政府相關部門承擔起監督用人單位繳納工傷保險費、懲治制度運行過程中各種違法行為的責任，并通過完善基金追償制度、明確相關主體法律責任等手段維護基金安全。
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