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工傷認定申請能否適用時效中止中斷
   案情簡介
  山東聊城某生物有限責任公司（以下簡稱某公司）職工謝某2007年6月18日在工作中被硫酸燒傷，被醫療機構診斷為雙下肢二度燒傷致殘。由于公司及時支付謝某的醫療費用及相關工傷待遇，謝某一直未向勞動保障行政部門提出工傷認定申請。后因醫治費用及轉院問題雙方發生爭議。2008年5月19日，謝某向勞動保障行政部門提出工傷認定申請。勞動保障行政部門對謝某提供的材料進行審查后認為，該申請材料中缺乏最重要的要件之一：勞動合同或相關勞動合同證明文件，遂口頭告知謝某應及時向勞動爭議仲裁院提出勞動關系確認。5月27日，謝某向市仲裁機構提出勞動關系確認申請，7月10日，勞動爭議仲裁機構作出裁定，認定謝某與某公司存在勞動關系。該公司不服，經初級、中級人民法院二審終審，2010年5月8日，中級人民法院下達判決書，認定謝某與某公司存在勞動關系。5月10日，謝某持工傷認定申請表、勞動爭議仲裁機構和兩級司法機構裁定、醫療診斷證明及相關資料向勞動保障部門提出工傷認定申請。對謝某提出的工傷認定申請，勞動保障行政部門內部產生了不同的處理意見。一種意見認為，申請人提出工傷認定申請時已明顯超過1年的時限，不應受理；另一種意見認為，該案中的工傷認定申請人超過1年提出工傷認定申請，有其特殊的情況和原因，應該適用民事訴訟時效中止、中斷的規定。最后，勞動保障部門采納了第二種意見，受理了謝某的工傷認定申請并依法作出了工傷認定。
    爭議焦點
《工傷保險條例》規定的工傷認定申請期間是時限還是時效？
案例分析
  工傷認定申請的期間是時效

  國務院《工傷保險條例》對工傷認定申請的期間作了規范要求。《條例》第十七條第一款規定：“職工發生事故傷害或者按照職業病防治法規定被診斷、鑒定為職業病，所在單位應當自事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起30日內，向統籌地區勞動保障行政部門提出工傷認定申請。遇有特殊情況,報經勞動保障行政部門同意，申請時限可以適當延長。”第二款規定：“用人單位未按前款規定提出工傷認定申請的，工傷職工或者其直系親屬、工會組織在事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起1年內，可以直接向用人單位所在地統籌地區勞動保障行政部門提出工傷認定申請。”《條例》對用人單位申請工傷認定適用的是“時限”概念，對職工及其親屬等申請工傷認定的1年申請期間的性質如何，是屬于不變期間還是屬于可以中止、中斷的時效期間，均未作出規定。但從<條例>的立法原意看，第十七條第二款規定工傷認定申請期間應當屬于時效范疇。
  通過分析不難看出，《條例》第十七條第一款對用人單位規定的30日申請時限，對用人單位來說是一種作為義務，目的是為了督促用人單位及時救治受傷職工，及時進行工傷認定申請和支付應由其承擔的相關費用，以保障職工的合法權益。如其未在規定的時限內提交工傷認定申請，在此期間發生的有關工傷待遇等費用由該用人單位負擔。而第二款的規定與第一款的規定相比性質發生了變化。第二款是對用人單位不依法履行申請義務時如何保障受傷職工的合法權益的規定。該條款對于受傷職工個人及其直系親屬等來說，不是義務而是一種權利。既然是權利，就應該最大限度地保障權利更好地行使和實現，而不是過多地設置障礙，且工傷認定申請只有在勞動保障行政部門依法作出有效工傷認定之后，受傷職工才享有實體意義上的權利。因此，在用人單位不依法履行申請義務時，所賦予職工個人或其直系親屬等直接申請工傷認定的權利，應當是一種程序性的申請權利，而非實體權利。對于怠于行使權利的權利人，則由其承擔喪失勝訴權的不利后果。
  基于上述理由,《條例》第十七條第二款關于1年的規定，理解為時效制度更為符合條例的立法目的，對受傷職工合法權益的保護更為有力。
工傷認定申請的期間可以中斷、中止
  設立工傷認定申請期間的目的，一是督促勞動者盡快行使權利；二是便于工傷認定，避免因時間流逝造成證據滅失，防止工傷認定爭議。因此，工傷認定申請應當屬于請求權范疇，即請求他人為一定行為或者不為一定行為的權利，工傷認定申請期間有別于只適用于形成權的除斥期間，而類似于訴訟時效。工傷認定申請期間應當與訴訟時效一樣可以中止、中斷。
  盡管《條例》第十七條第二款未明確規定1年申請期間的中止和中斷，但國務院法制辦在《關于對<工傷保險條例>第十七條、第六十四條關于工傷認定申請時限問題的請示的復函》(國法秘函[2005)39號）中指出，工傷認定申請時限應扣除因不可抗力耽誤的時間，這說明1年申請時效非不變期間，而是一種可變期間。雖然該復函僅是明確了不可抗力可以構成1年申請時效中止的法定事由,而沒有表明是否還具有其他類似中止、中斷的情形，但是，從保護工傷職工利益的立法原則和關懷弱勢群體的立法精神上看，應當認為《條例》第十七條第二款規定的1年的申請期間可以適用時效的中止、中斷等規定。
  綜上，從《條例》的立法原意和立法精神出發，勞動保障行政部門應當依法審查工傷認定申請是否在1年申請時效內提出，應當查明是否具有導致申請時效中止、中斷的事由和情形，最大限度地保障權利人的合法權益。
  就案例中謝某來說，其受傷時間是2007年6月18日，提出工傷認定申請的時間為2008年5月19日，但由于沒有與用人單位的勞動合同或勞動合同相關證明材料，申請人不得不申請勞動關系確認。這里應該說明的是，申請人由于不可抗力阻礙了工傷認定申請，障礙消除后理應恢復工傷認定申請期間。具體本案，障礙消除的時間是中級人民法院判決書的生效時間2010年5月8日，只要謝某在2010年5月9日至2010年6月10日向勞動保障部門提出工傷認定申請，就沒有超過工傷認定申請的1年時效。
    作者    單位
    張秀麗  聊城大學
    欒居滬  山東省聊城市人力資源 和社會保障局