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對(duì)《關(guān)于執(zhí)行<工傷保險(xiǎn)條例>若干問題的意見》第五條的異議

人力資源和社會(huì)保障部關(guān)于執(zhí)行<工傷保險(xiǎn)條例>若干問題的意見》[人社部發(fā)〔2013〕34號(hào)]（以下簡(jiǎn)稱《意見》）第五條規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)行政部門受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)后，發(fā)現(xiàn)勞動(dòng)關(guān)系存在爭(zhēng)議且無法確認(rèn)的，應(yīng)告知當(dāng)事人可以向勞動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。在此期間，作出工傷認(rèn)定決定的時(shí)限中止，并書面通知申請(qǐng)工傷認(rèn)定的當(dāng)事人。勞動(dòng)關(guān)系依法確認(rèn)后，當(dāng)事人應(yīng)將有關(guān)法律文書送交受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)的社會(huì)保險(xiǎn)行政部門，該部門自收到生效法律文書之日起恢復(fù)工傷認(rèn)定程序”。在實(shí)務(wù)中，中止工傷認(rèn)定的分兩類，一類是轉(zhuǎn)包和掛靠關(guān)系下的工傷職工申請(qǐng)工傷認(rèn)定的情形，另一類是勞動(dòng)關(guān)系確實(shí)存在爭(zhēng)議，到底是勞動(dòng)還是勞務(wù)、承攬、委托等關(guān)系不明的情形。因?yàn)橹兄构�傷認(rèn)定在實(shí)務(wù)中造成很多問題，建議暫停執(zhí)行。

首先，以勞動(dòng)關(guān)系存在爭(zhēng)議為由中止工傷認(rèn)定沒有法律依據(jù)

《工傷保險(xiǎn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）第二十條第三款規(guī)定，作出工傷認(rèn)定決定需要以司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門的結(jié)論為依據(jù)的，在司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門尚未作出結(jié)論期間，作出工傷認(rèn)定決定的時(shí)限中止。

《意見》第二條至第四條，對(duì)《條例》第二十條第三款進(jìn)行了細(xì)化，僅包括對(duì)“非本人主要責(zé)任”、“故意犯罪”、“醉酒或者吸毒”等確實(shí)需要有關(guān)部門或司法部門的結(jié)論尚未作出，因結(jié)論未出不能對(duì)工傷定性的情形。其中并不包括以勞動(dòng)關(guān)系存在爭(zhēng)議的情形，勞動(dòng)行政部門以勞動(dòng)關(guān)系存在爭(zhēng)議為由中止工傷認(rèn)定，沒有上位法的依據(jù)。

第二，勞動(dòng)行政部門具有認(rèn)定勞動(dòng)關(guān)系職權(quán)

勞動(dòng)行政部門有權(quán)在受理工傷認(rèn)定過程中，對(duì)是否存在勞動(dòng)關(guān)系作出認(rèn)定。不賦予勞動(dòng)行政部門的這種權(quán)力，將導(dǎo)致工傷認(rèn)定無法進(jìn)行。

《最高人民法院行政審判庭關(guān)于勞動(dòng)行政部門在工傷認(rèn)定程序中是否具有勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)權(quán)請(qǐng)示的答復(fù)》（最高人民法院〔2009〕行他字第12號(hào)）中規(guī)定：“根據(jù)勞動(dòng)法第九條和《工傷保險(xiǎn)條例》第五條、第十八條的規(guī)定，勞動(dòng)行政部門在工傷認(rèn)定程序中，具有認(rèn)定受到傷害的職工與企業(yè)之間是否存在勞動(dòng)關(guān)系的職權(quán)”。勞動(dòng)行政部門作為其行政區(qū)域內(nèi)的勞動(dòng)工作主管部門，在工傷認(rèn)定事項(xiàng)中，對(duì)用人單位和受傷勞動(dòng)者之間勞動(dòng)關(guān)系是否存在的爭(zhēng)議，具有確認(rèn)的職權(quán)。

有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，勞動(dòng)關(guān)系由勞動(dòng)人事仲裁、民事訴訟處理比勞動(dòng)行政部門或者人民法院行政庭更為專業(yè)。

此種意見看似有一定的道理，但事實(shí)上是不成立的。首先，在目前的仲裁體制下，勞動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)和工傷認(rèn)定部門皆屬于人力社保管理，兩個(gè)部門皆是內(nèi)部意見。其次，人民法院行政庭和民事庭也是法院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，對(duì)外是以人民法院的名義作出裁判，兩個(gè)審判庭的意見都是內(nèi)部意見。第三，不專業(yè)可以通過培訓(xùn)來解決。

第三，《意見》第七條規(guī)定轉(zhuǎn)包關(guān)系情況下可以直接認(rèn)定工傷

在工傷認(rèn)定案中，存在許多轉(zhuǎn)包關(guān)系以及掛靠關(guān)系下的職工工傷認(rèn)定問題。《意見》第七條規(guī)定，“具備用工主體資格的承包單位違反法律、法規(guī)規(guī)定，將承包業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)包、分包給不具備用工主體資格的組織或者自然人，該組織或者自然人招用的勞動(dòng)者從事承包業(yè)務(wù)時(shí)因工傷亡的，由該具備用工主體資格的承包單位承擔(dān)用人單位依法應(yīng)承擔(dān)的工傷保險(xiǎn)責(zé)任。”該規(guī)定吸收了原勞動(dòng)和社會(huì)保障部2005年5月25日勞社部發(fā)［2005］12號(hào)《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》第四條關(guān)于“建筑施工、礦山企業(yè)等用人單位將工程（業(yè)務(wù)）或經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)包給不具備用工主體資格的組織或自然人，對(duì)該組織或自然人招用的勞動(dòng)者，由具備用工主體資格的發(fā)包方承擔(dān)用工主體責(zé)任”的規(guī)定。

同時(shí)，《最高人民法院關(guān)于審理工傷保險(xiǎn)行政案件若干問題的規(guī)定》第三條第一款第（四）項(xiàng)、第（五）規(guī)定：“社會(huì)保險(xiǎn)行政部門認(rèn)定下列單位為承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任單位的，人民法院應(yīng)予支持：（四）用工單位違反法律、法規(guī)規(guī)定將承包業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)包給不具備用工主體資格的組織或者自然人，該組織或者自然人聘用的職工從事承包業(yè)務(wù)時(shí)因工傷亡的，用工單位為承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任的單位；（五）個(gè)人掛靠其他單位對(duì)外經(jīng)營(yíng)，其聘用的人員因工傷亡的，被掛靠單位為承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任的單位。” 在轉(zhuǎn)包關(guān)系和掛靠關(guān)系中，不管是人社部還是最高院，都從有利于職工的角度出發(fā)對(duì)將發(fā)包方和被掛靠單位作為工傷認(rèn)定中的用人單位予以確認(rèn)。此類工傷認(rèn)定案中并不以是否存在真實(shí)勞動(dòng)關(guān)系為前提，這是對(duì)工傷保險(xiǎn)條例將勞動(dòng)關(guān)系作為工傷認(rèn)定前提的一般規(guī)定之外的特殊情形處理。

勞動(dòng)行政部門可以依據(jù)《意見》第七條的規(guī)定認(rèn)定工傷。但是根據(jù)《意見》第五條以勞動(dòng)關(guān)系存在爭(zhēng)議中止工傷認(rèn)定，在實(shí)務(wù)中會(huì)造成矛盾的局面，即轉(zhuǎn)包關(guān)系和掛靠關(guān)系下沒有勞動(dòng)關(guān)系，中止工傷認(rèn)定后，仍然是沒有勞動(dòng)關(guān)系。根據(jù)《意見》第五條中止工傷認(rèn)定是將轉(zhuǎn)包關(guān)系和掛靠關(guān)系當(dāng)成一般情形的處理，而此類確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系因勞動(dòng)關(guān)系本身不存在，實(shí)際上導(dǎo)致了勞動(dòng)關(guān)系認(rèn)定沒有意義。

第四，中止工傷認(rèn)定嚴(yán)重增加了工傷職工的負(fù)擔(dān)

根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》的相關(guān)規(guī)定，工傷職工從工傷認(rèn)定到最后獲得醫(yī)療救治和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，得經(jīng)過相當(dāng)繁瑣的索賠程序。在工傷認(rèn)定程序中，首先經(jīng)過工傷認(rèn)定，對(duì)工傷認(rèn)定不服可以行政復(fù)議，不服行政復(fù)議可以提起行政訴訟或者直接行政訴訟，之后可能是行政訴訟一審、二審程序；在工傷待遇之前，首先要?jiǎng)趧?dòng)能力鑒定，不服初次鑒定可以申請(qǐng)?jiān)俅舞b定；然后啟動(dòng)工傷待遇程序，首先申請(qǐng)仲裁工傷待遇，不服仲裁的以后是民事訴訟一審、二審程序（像廣東等個(gè)別地方認(rèn)為工傷保險(xiǎn)待遇爭(zhēng)議屬于《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》第四十七條第（二）項(xiàng)的執(zhí)行社會(huì)保險(xiǎn)方面的爭(zhēng)議，認(rèn)為此類仲裁裁決為終局裁決，也只是少一個(gè)程序）。用人單位不履行后，申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

工傷經(jīng)過行政部門處理，還涉及行政訴訟和民事訴訟程序和專業(yè)的勞動(dòng)能力鑒定程序。期間的過程極為繁瑣，涉及到的專業(yè)知識(shí)就算是專業(yè)的律師和法官也不見得熟悉，更不要說是工傷職工了。而工傷認(rèn)定的前提是勞動(dòng)關(guān)系是否存在，勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)尤其關(guān)鍵，一旦工傷認(rèn)定中止，則勞動(dòng)者要面臨三個(gè)程序：仲裁確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系，不服仲裁的民事訴訟一審程序和二審程序。工傷職工為了工傷認(rèn)定，必須首先贏得勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)取得成功，那么必然耗費(fèi)時(shí)間和精力，還有成本。工傷職工本身因工傷需要治療和補(bǔ)償，此時(shí)還得經(jīng)受繁瑣的程序，這是雪上加霜了。由于轉(zhuǎn)包關(guān)系和掛靠關(guān)系中，由于并不存在勞動(dòng)關(guān)系，中止工傷認(rèn)定告知工傷職工確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系，則是浪費(fèi)時(shí)間、精力和金錢了。

最后，中止工傷認(rèn)定影響人民群眾對(duì)勞動(dòng)行政部門的信任

對(duì)比此前人社部《關(guān)于執(zhí)行<工傷保險(xiǎn)條例> 若干問題的意見（征求意見稿）》中第五條“社會(huì)保險(xiǎn)行政部門受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)后，發(fā)現(xiàn)勞動(dòng)關(guān)系存在爭(zhēng)議的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人先向勞動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁”。可以得出，正式文件與征求意見稿在措辭上有明顯不同，由此前的“應(yīng)……先”申請(qǐng)仲裁，修改成“可以”申請(qǐng)仲裁，即從仲裁程序必須的前置程序變成了或然程序。由此，社會(huì)保險(xiǎn)部門發(fā)現(xiàn)勞動(dòng)關(guān)系存在爭(zhēng)議的，告知當(dāng)事人向勞動(dòng)人事爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，若當(dāng)事人堅(jiān)持由勞動(dòng)行政部門進(jìn)行工傷認(rèn)定，是否繼續(xù)工傷認(rèn)定流程則成為勞動(dòng)行政部門依照職權(quán)進(jìn)行自由裁量的權(quán)限。

在相類似的案件中，勞動(dòng)行政部門存在處理尺度不統(tǒng)一的問題。不同的工作人員，基于其經(jīng)驗(yàn)與對(duì)勞動(dòng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)，會(huì)有不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在工傷認(rèn)定中，有些案件勞動(dòng)行政部門直接進(jìn)行了工傷認(rèn)定，有些案件勞動(dòng)行政部門認(rèn)為勞動(dòng)關(guān)系存在爭(zhēng)議告知當(dāng)事人先申請(qǐng)仲裁確認(rèn)勞動(dòng)關(guān)系，同案不同處理的現(xiàn)象普遍存在，不但影響了勞動(dòng)行政部門的權(quán)威性，也嚴(yán)重影響了工傷職工對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任。

綜上，工傷認(rèn)定中止，影響了勞動(dòng)行政部門的權(quán)威，影響了工傷職工對(duì)勞動(dòng)行政部門的信任，增加了工傷職工的負(fù)擔(dān)。

為保護(hù)工傷職工合法權(quán)益，我們強(qiáng)烈建議暫停以勞動(dòng)關(guān)系存在爭(zhēng)議為由中止工傷認(rèn)定。