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案情簡介

2020年8月16日，張某因在某公司承包的某地塊安裝空調時受傷，向人社部門申請工傷認定。因張某提供了他與該公司存在勞動關系的證明，人社局于同日受理，并向該公司郵寄了工傷舉證通知書。

2020年8月27日，該公司提交了承包合同和情況說明。承包合同表明該公司承包的該地塊業務只包括室內裝修及保養工程，不包含空調的安裝與調試；在情況說明中，該公司表示沒有錄用過張某。

人社局根據該公司的證據以及對該公司的調查，以勞動關系存在爭議且無法確認為由中止了工傷認定，告知張某可以就勞動關系確認申請仲裁，待作出結論后再恢復工傷認定。張某不服，向法院起訴，要求撤銷工傷認定中止通知書。

爭議焦點

中止工傷認定的行為是否可訴？人社部門在勞動關系發生爭議時是否具有確認勞動關系的職權？人社部門是否有權以勞動關系存在爭議為由中止工傷認定程序？

處理結果

在法院判決前，張某撤訴。

案例評析

對于第一個爭議焦點，筆者認為，中止工傷認定并非可訴的行政行為。

最高人民法院《關于適用〈行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款規定，對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。本案中，人社局作出工傷認定中止通知書，屬于程序性行政行為，對相對人的權利義務沒有實質影響，不具有可訴性。

同時，《工傷保險條例》第五十五條規定了可以依法申請行政復議或者向人民法院提起行政訴訟的五種情形，即申請工傷認定的職工或者其近親屬、該職工所在單位對工傷認定申請不予受理的決定不服的，申請工傷認定的職工或者其近親屬、該職工所在單位對工傷認定結論不服的，用人單位對經辦機構確定的單位繳費費率不服的，簽訂服務協議的醫療機構、輔助器具配置機構認為經辦機構未履行有關協議或者規定的，工傷職工或者其近親屬對經辦機構核定的工傷保險待遇有異議的。這五種情形中，并不包括“對中止工傷認定行為不服的”。

對于第二個爭議焦點，有觀點認為，最高人民法院行政審判庭《關于勞動行政部門在工傷認定程序中是否具有勞動關系確認權請示的答復》規定，人社部門在工傷認定程序中，具有認定受到傷害的職工與企業之間是否存在勞動關系的職權。因此，即使用人單位對勞動關系存在異議，人社部門也應當對勞動關系予以確認。

筆者認為，不能機械理解最高院的《答復》。《答復》確認人社部門具有認定勞動關系的職權，是為了提高行政效率和保護勞動者權益，但不能得出勞動關系存在爭議時，仍然應當由人社部門確認勞動關系的結論。

《勞動法》《社會保險法》《工傷保險條例》均沒有明確授權人社部門在勞動關系存在爭議時認定勞動關系的職權。《勞動爭議調解仲裁法》明確授權勞動人事爭議仲裁委員會和人民法院審理勞動關系爭議。因此，在工傷認定過程中因確認勞動關系發生的爭議，應當適用《勞動爭議調解仲裁法》，通過司法途徑處理。

對于第三個爭議焦點，有觀點認為，如果當事人不主動就勞動關系爭議申請仲裁，則人社部門不能自行中止工傷認定，只能作出勞動關系存在或者不存在的認定結果，并根據認定結果作出是否工傷的決定。

筆者認為，根據《工傷保險條例》相關規定，人社局有權中止工傷認定。

《工傷保險條例》第二十條第三款規定，作出工傷認定決定需要以司法機關或者有關行政主管部門的結論為依據的，在司法機關或者有關行政主管部門尚未作出結論期間，作出工傷認定決定的時限中止。

人社部《關于執行〈工傷保險條例〉若干問題的意見》第五條規定，社會保險行政部門受理工傷認定申請后，發現勞動關系存在爭議且無法確認的，應告知當事人可以申請仲裁。在此期間，作出工傷認定決定的時限中止，并書面通知申請工傷認定的當事人。這一條款是對《工傷保險條例》第二十條第三款的細化，并不違反上位法。