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　　【裁判要旨】

　　追繳社會保險費不是行政處罰，不能適用《行政處罰法》，但根據(jù)相關(guān)規(guī)定并結(jié)合我國社會保險制度的發(fā)展?fàn)顩r，追繳社會保險費應(yīng)當(dāng)受實效限制。特定時段社會保險費的追繳時效應(yīng)當(dāng)從用人單位開始正常繳納社會保險費時起算，兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)或投訴、舉報的，勞動保障行政部門不再查處。

　　【案情】

　　2010年10-12月期間，高大校等17人先后向重慶市渝中區(qū)社會保險局提交書面投訴狀，要求用人單位重慶市保安服務(wù)公司為其繳納1993年12月至2007年12月期間的社會保險費。重慶市渝中區(qū)社會保險局受理該批投訴后，于2010年12月7日作出渝中社稽通[2010]第77號《社會保險費征繳稽核通知書》，要求重慶市保安服務(wù)公司限期提供有關(guān)投訴人的繳納社會保險費方面的原始憑證資料。但重慶市保安服務(wù)公司在限期內(nèi)未按要求提供相關(guān)資料。同年12月20日，重慶市渝中區(qū)社會保險局將高大校等19名投訴人的投訴件移送重慶市渝中區(qū)人力資源和社會保障局監(jiān)察科。2011年9月22日，重慶市渝中區(qū)人力資源和社會保障局對重慶市保安服務(wù)公司拒不接受重慶市渝中區(qū)社會保險局稽核的行為作出罰款行政處罰。同年11月29日，重慶市渝中區(qū)人力資源和社會保障局向重慶市渝中區(qū)社會保險局發(fā)出《關(guān)于核定重慶市保安服務(wù)公司等五家企業(yè)應(yīng)補(bǔ)繳社會保險費的通知》，并附《各企業(yè)與勞動者勞動關(guān)系存續(xù)時間表》，要求重慶市渝中區(qū)社會保險局按企業(yè)與勞動者勞動關(guān)系存續(xù)時間核定所涉投訴案件社會保險費應(yīng)繳數(shù)額，并納入2011年12月征收計劃。同年12月14日，重慶市渝中區(qū)社會保險局作出《稽核補(bǔ)征計劃通知單》，對重慶市保安服務(wù)公司應(yīng)當(dāng)補(bǔ)繳的社會保險費核定為638774.30元。重慶市保安服務(wù)公司不服，認(rèn)為被告沒有根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定告知原告征收決定的事實和法律依據(jù)，也沒有告知原告享有的權(quán)利、法律救濟(jì)途徑，其程序違法，而且原告的行為已過追訴時效，遂于2012年3月28日向重慶市渝中區(qū)人民法院提起行政訴訟，請求法院撤銷被告作出的關(guān)于補(bǔ)征原告社會保險費638774.30元的具體行政行為。另查明，保安公司自2007年8月起開始陸續(xù)為高大校等17人繳納社會保險費。

　　【審判】

　　重慶市渝中區(qū)人民法院審理后認(rèn)為：被告渝中區(qū)社保局在《社會保險法》實施之后作出《稽核補(bǔ)征計劃通知單》并送達(dá)渝中區(qū)地稅局，該補(bǔ)征計劃通知單作為征收機(jī)構(gòu)向原告補(bǔ)征社會保險費的依據(jù)，對原告的權(quán)利義務(wù)已經(jīng)產(chǎn)生實際影響，屬于可訴的具體行政行為，原告有權(quán)對此提起行政訴訟。根據(jù)《社會保險法》第八條、第五十八條第一款的規(guī)定，被告渝中區(qū)社保局系依法成立的社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，具有核定本轄區(qū)內(nèi)用人單位應(yīng)當(dāng)繳納的社會保險費的法定職責(zé)。

　　《社會保險法實施條例》第二十九條規(guī)定：“2011年7月1日后對用人單位未按時足額繳納社會保險費的處理，按照社會保險法和此規(guī)定執(zhí)行；對2011年7月1日前發(fā)生的用人單位未按時足額繳納社會保險費的行為，按照國家和地方人民政府的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，故本案的法律適用應(yīng)當(dāng)沿用國務(wù)院《勞動保障監(jiān)察條例》等相關(guān)法規(guī)的規(guī)定。《勞動保障監(jiān)察條例》第二十條規(guī)定：“違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為在兩年內(nèi)未被勞動保障行政部門發(fā)現(xiàn)，也未被舉報、投訴的，勞動保障行政部門不再查處。前款規(guī)定的期限，自違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為發(fā)生之日起計算；違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，自行為終了之日起計算�！痹�告保安公司此前沒有為高大校等17名第三人繳納社會保險費，但自2007年8月起，原告保安公司已經(jīng)開始為其陸續(xù)繳納社會保險費，應(yīng)當(dāng)以原告保安公司開始為其繳納社會保險費之日作為上述違法行為終了之日起計算。高大校等17名第三人先后于2010年10月至12月期間才提起投訴，已超過對違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為進(jìn)行查處的時效。被告渝中區(qū)社保局對超過查處時效的違法行為進(jìn)行處理并作出《稽核補(bǔ)征計劃通知單》，屬于適用法規(guī)不當(dāng)，依法應(yīng)予撤銷。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項第2目及《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十九條第（一）項、第六十條第一款之規(guī)定，判決如下：

　　一、撤銷被告重慶市渝中區(qū)社會保險局于2011年12月14日作出的《稽核補(bǔ)征計劃通知單》中關(guān)于補(bǔ)征原告重慶市保安服務(wù)公司社會保險費638774.30元的決定。

　　二、被告重慶市渝中區(qū)社會保險局在本判決書生效之日起60日內(nèi)重新作出具體行政行為。

　　宣判后，重慶市渝中區(qū)社會保險局不服，提起上訴，認(rèn)為追繳社會保險費不應(yīng)受時效限制，且在勞動保障領(lǐng)域，時效的起算時間都是以勞動關(guān)系解除或終止之日起計算。二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，一審判決認(rèn)定事實清楚，適用法律正確，遂判決駁回上訴，維持原判。

　　【評析】

　　本案中，用人單位保安公司未為該公司的高大校等17名員工繳納1993年至2007年這一特定時間段的社會保險費用，此后保安公司開始正常繳納社會保險費，中斷了不繳納社會保險費的違法行為。對于追繳違法行為中斷前這一特定時段的社會保險費是否適用關(guān)于時效的規(guī)定且應(yīng)如何計算行政追訴時效，法律沒有明確規(guī)定，在案件的審理過程中也存在爭議。

　　一、追繳社會保險費存在時效限制

　　對于追繳特定時段的社會保險費用，是否受到時效的限制，本案審理中存在分歧，有觀點認(rèn)為應(yīng)當(dāng)受到時效的限制，理由是根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。也有觀點認(rèn)為繳納社會保險是用人單位的法定義務(wù)，具有國家強(qiáng)制性，不應(yīng)當(dāng)受時效限制。筆者贊同第一種觀點，認(rèn)為追繳特定時段社會保險費應(yīng)當(dāng)受時效限制，但其理由值得商榷。

　�。ㄒ唬┳防U社會保險費不是行政處罰，不能適用《行政處罰法》的規(guī)定。我國《社會保險法》規(guī)定，“中華人民共和國境內(nèi)的用人單位依法繳納社會保險費”，“用人單位應(yīng)當(dāng)自用工之日起三十日內(nèi)為其職工向社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申請辦理社會保險登記。未辦理社會保險登記的，由社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定其應(yīng)當(dāng)繳納的社會保險費。”可見，為職工繳納社會保險費是每個用人單位的法定義務(wù)，不論企業(yè)是否正常申報，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)均應(yīng)依法進(jìn)行核定，按月形成征收計劃并交征收機(jī)構(gòu)扣繳。征收計劃是社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定繳費數(shù)額后向征收機(jī)構(gòu)履行的法定義務(wù)，是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與征收機(jī)構(gòu)征繳社會保險費用的正常工作流程，雖然與被征繳單位有關(guān)，但不直接面向繳費單位，不具有行政強(qiáng)制力，因此征收計劃不是行政處罰，既無需向用人單位告知違法事實、法律依據(jù)和救濟(jì)途徑，也不應(yīng)適用《行政處罰法》中關(guān)于時效問題的相關(guān)規(guī)定。

　　（二）社會保險爭議受時效限制有法律依據(jù)。從勞動爭議的角度看，我國《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第二條第四項規(guī)定，用人單位與勞動者因社會保險發(fā)生的勞動爭議適用本法。該法第二十七條規(guī)定，勞動爭議申請仲裁的時效期間為一年。仲裁時效期間從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道其權(quán)利被侵害之日起計算。因此，社會保險爭議申請勞動仲裁的時效應(yīng)該是一年。從行政執(zhí)法的角度看，《勞動保障監(jiān)察條例》第十一條規(guī)定，勞動保障行政部門對用人單位參加各項社會保險和繳納社會保險費的情況實施勞動保障監(jiān)察。該法第二十條規(guī)定：“違反勞動保障法律、法規(guī)或者規(guī)章的行為在兩年內(nèi)未被勞動保障行政部門發(fā)現(xiàn)，也未被舉報、投訴的，勞動保障行政部門不再查處。可見，勞動保障部門對用人單位不繳納社會保險費用的監(jiān)察行為，也存在兩年的時效限制。

　�。ㄈ�）無限期追繳社會保險費不利于企業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展。我國社會保險制度起步較晚，1995年1月1日《勞動法》施行后，我國才建立了真正意義上的社會保險制度，并經(jīng)歷了一個逐步完善的過程�！秳趧臃ā芬�(guī)定了用人單位和勞動者有繳納社會保險費的義務(wù)，但是繳納保險費的險種、繳納方式等內(nèi)容是通過各地的地方政策規(guī)定的，各地的實行辦法也存在很大差異。直到1999年《社會保險費征繳暫行條例》的出臺，才統(tǒng)一規(guī)定了養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)三種保險費用的繳納方式，而且各地落實這一規(guī)定的時間也不同�？梢�，企業(yè)在相當(dāng)一段時間內(nèi)欠繳社會保險費或繳納不合法、不規(guī)范，有企業(yè)故意逃避相應(yīng)義務(wù)的因素，在很大程度上也是我國社會保險制度發(fā)展滯后、法律法規(guī)不健全等原因造成的，若讓企業(yè)補(bǔ)繳社會保險制度尚不完善之前，甚至上個世紀(jì)八九十年代的社會保險費，對企業(yè)而言有失公平，而且會給企業(yè)造成過于沉重的負(fù)擔(dān)。

　　以本案為例，原告保安公司是一家國有企業(yè)，在長期的經(jīng)營過程中，保安公司收編了許多社會保安，目前有保安近5萬人，但由于原所在企業(yè)等原因，在社會保險費的繳納比較混亂，2008年保安公司才開始統(tǒng)一為其員工繳納社會保險費，若要求保安公司補(bǔ)繳2008年以前的社會保險費，其數(shù)額將高達(dá)數(shù)億元，企業(yè)無法承受如此大的負(fù)擔(dān)，其員工也面臨失業(yè)的風(fēng)險。

　　二、特定時段社會保險費追繳時效的計算方式

　　用人單位欠繳社會保險費是一種連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的不作為違法行為，根據(jù)《勞動保障監(jiān)察條例》的規(guī)定，違法行為有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的，追溯時效從行為終了之日起計算。但是不作為違法行為的終了之日如何確定，本案審理過程中有兩種意見。一種意見認(rèn)為，根據(jù)重慶市地方的相關(guān)規(guī)定，勞動者與用人單位尚存在勞動關(guān)系期間，用人單位未按規(guī)定進(jìn)行社會保險登記，未為勞動者辦理社會保險申報的行為，應(yīng)視為是有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的行為，不應(yīng)計算在2年之內(nèi)；當(dāng)勞動者與用人單位解除、終止勞動關(guān)系時，應(yīng)將解除、終止勞動關(guān)系之日作為違法行為的終了之日，從該日起計算2年的時效期。另一種意見認(rèn)為，用人單位開始為勞動者繳納社會保險費用后，其欠繳費用的違法行為就已經(jīng)結(jié)束，此時對之前欠繳社會保險費的追溯時效就應(yīng)當(dāng)開始起算。

　　用人單位負(fù)有為勞動者繳納社會保險費的作為義務(wù)，對于欠繳社會保險費之類的違法行為，只要用人單位一直不作為，其不作為的違法行為就一直處于繼續(xù)或連續(xù)狀態(tài)，用人單位未改正其行為前，追訴時效也無法開始計算，勞動保障部門對此也應(yīng)負(fù)有查處的職責(zé)。而當(dāng)勞動者與用人單位解除、終止勞動關(guān)系時，用人單位繳納社會保險費的義務(wù)即告終止，其不作為違法行為也相應(yīng)終止，此時起算用人單位欠繳社會保險費的追訴時效是恰當(dāng)?shù)�。但是第一種意見忽視了本案中用人單位只是在一個特定的時間段里未繳社會保險費，此后便開始正常繳納社會保險費，在這種情況下，不作為的違法行為沒有持續(xù)到勞動關(guān)系終止，僅僅持續(xù)了一個特定的時間段，而在勞動關(guān)系存續(xù)期間用人單位主動為勞動者繳納社會保險費后，其不作為的違法行為事實上也已經(jīng)終止了，繼續(xù)存在的是其之前的不作為違法行為造成的后果，而追訴時效的計算是以不法行為的終止為依據(jù)，而非行為后果的消失。因此，本案采納第二種意見，將用人單位開始積極履行繳納社會保險費的義務(wù)作為欠繳社會保險費這一違法行為的追溯時效是合理的。自用人單位開始為勞動者繳納社會保險費用之日起，勞動保障行政部門兩年內(nèi)未發(fā)現(xiàn)用人單位之前特定時段內(nèi)欠繳社會保險費的違法行為，該行為也未被舉報、投訴的，勞動保障行政部門不再查處。