《人力資源和社會保障部關(guān)于執(zhí)行<工傷保險條例>若干問題的意見》[人社部發(fā)〔2013〕34號]（以下簡稱《意見》）第五條規(guī)定：“社會保險行政部門受理工傷認定申請后，發(fā)現(xiàn)勞動關(guān)系存在爭議且無法確認的，應(yīng)告知當(dāng)事人可以向勞動人事爭議仲裁委員會申請仲裁。在此期間，作出工傷認定決定的時限中止，并書面通知申請工傷認定的當(dāng)事人。勞動關(guān)系依法確認后，當(dāng)事人應(yīng)將有關(guān)法律文書送交受理工傷認定申請的社會保險行政部門，該部門自收到生效法律文書之日起恢復(fù)工傷認定程序”。有觀點認為，該條規(guī)定沒有法律依據(jù)，如果當(dāng)事人不主動就勞動關(guān)系爭議申請勞動仲裁，則社會保險行政部門不能自行以勞動關(guān)系存在爭議為由中止工傷認定程序，此《意見》的規(guī)定實際不利于提高工傷認定效率，將會增加工傷職工的負擔(dān)。對此，筆者有幾點不同意見：
一、《意見》第五條是針對《工傷保險條例》第二十條的細化規(guī)定
《工傷保險條例》（以下簡稱《條例》）第二十條第三款規(guī)定，作出工傷認定決定需要以司法機關(guān)或者有關(guān)行政主管部門的結(jié)論為依據(jù)的，在司法機關(guān)或者有關(guān)行政主管部門尚未作出結(jié)論期間，作出工傷認定決定的時限中止�！兑庖姟窞橥咨平鉀Q實際工傷認定工作中的問題，更好地保障職工和用人單位的權(quán)益，對《條例》第二十條第三款進一步作出了細化規(guī)定，即何種情況下，作出工傷認定決定需要以司法機關(guān)或者有關(guān)行政主管部門的結(jié)論為依據(jù)�！兑庖姟返诙䲢l至第四條規(guī)定“非本人主要責(zé)任”、“故意犯罪”、“醉酒或者吸毒”三種情況分別應(yīng)以有關(guān)機關(guān)出具的法律文書或者人民法院的結(jié)論性意見為依據(jù)，其中后一種情形如無法獲得上述證據(jù)，勞動行政部門可以結(jié)合相關(guān)證據(jù)認定。結(jié)合《條例》第十八條賦予勞動行政部門在工傷認定程序中具有認定勞動關(guān)系職權(quán)的規(guī)定，《意見》第五條進一步規(guī)定勞動行政部門在發(fā)現(xiàn)勞動關(guān)系爭議無法確認后，也應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人申請勞動仲裁，即此種情況也屬于《條例》第二十條第三款中需要以司法機關(guān)或者有關(guān)行政主管部門的結(jié)論為依據(jù)的情形。如上所述，《意見》的以上規(guī)定實際上是以《條例》第二十條為依據(jù)并細化了該條的可操作性，并不違反上位法的原意。
二、《意見》第五條的規(guī)定的必要性
工傷認定是依申請的行政確認行為，工傷認定機關(guān)的主要任務(wù)是對工傷或職業(yè)病的調(diào)查核實，當(dāng)勞動關(guān)系夾雜法律爭議時若仍要求由工傷認定機關(guān)對勞動關(guān)系作出認定，不符合工傷認定本身的特點和性質(zhì)，將會使工傷部門勉為其難，也會造成對當(dāng)事人的不公。對此，《意見》第五條進一步明確勞動行政部門具有認定勞動關(guān)系的職權(quán)，并賦予其在勞動關(guān)系存在爭議、難以確認時中止工傷認定程序的權(quán)利是十分必要的。
其一，行政程序不同于司法程序，司法程序中有明確的舉證責(zé)任分配和民事訴訟程序，對于查明案件事實和雙方公平的地位都有足夠的保障，雙方在司法程序中積極舉證證明自己的主張，并針對對方的觀點和證據(jù)提出質(zhì)疑和抗辯。行政程序并不仿照司法程序設(shè)置質(zhì)證、辯論等庭審環(huán)節(jié)，而主要依靠申請人提供材料、結(jié)合自身的調(diào)查作出認定，在此過程中難以保證雙方質(zhì)證、辯論的權(quán)利，也難以充分運用分配舉證責(zé)任的規(guī)則，對于查明本就存在爭議的復(fù)雜勞動關(guān)系十分不利
其二，人民法院的生效判決具有終局性，在勞動關(guān)系難以確認時轉(zhuǎn)由當(dāng)事人向勞動仲裁申請確認勞動關(guān)系并經(jīng)法院判決確認，勞動行政部門據(jù)此作出的工傷認定決定更具穩(wěn)定性，即便進入行政訴訟階段，也難以因勞動關(guān)系存在爭議而撤銷工傷認定。而如果由勞動行政部門在工傷認定階段徑直對復(fù)雜且難以確認的勞動關(guān)系作出認定，一旦進入行政訴訟程序被以勞動關(guān)系存在爭議撤銷工傷認定的風(fēng)險較高，不利于對受傷職工的保護。
其三，對于復(fù)雜、存在爭議的勞動關(guān)系若由行政部門作出認定則存在舉證責(zé)任的沖撞，不利于保護職工方利益。在民事訴訟中，由于用人單位相對于受傷職工屬于強勢一方，其對于勞動關(guān)系的認定要承擔(dān)更多的舉證責(zé)任，如果舉證不能則應(yīng)當(dāng)承當(dāng)不利后果，這對于職工方是有利的。然而一旦進入行政訴訟程序中，用人單位相對于行政部門便轉(zhuǎn)為了弱勢方，由行政部門作出的工傷認定的依據(jù)，包括其中認定勞動關(guān)系的部分，舉證責(zé)任自然應(yīng)當(dāng)由行政部門承擔(dān)，如此一來，對于同一事實的舉證方便出現(xiàn)了沖撞，由行政部門承擔(dān)舉證責(zé)任也相對不利于對受傷職工的保護。
當(dāng)然，如果是事實清楚、不存在爭議的勞動關(guān)系確認，是不存在上述問題的。
三、《意見》第五條之規(guī)定更利于提高工傷認定效率
《意見》第五條規(guī)定在勞動關(guān)系難以確認時應(yīng)當(dāng)中止工傷認定，告知當(dāng)事人申請勞動仲裁，實際對于普遍提升行政部門作出工傷認定的效率十分有利，并不會增加受傷職工的負擔(dān)。
為更好地理解第五條的意圖，還應(yīng)當(dāng)對工傷認定中勞動關(guān)系類型做一個區(qū)分。一種是事實相對清楚、沒有爭議的類型，如勞動者或者用人單位提供工資支付憑證或者記錄，如職工工資發(fā)放花名冊、繳納各項社會保險費的記錄、用人單位向職工發(fā)放的“工作證”、“服務(wù)證”等能證明身份的證件、單位的考勤記錄、勞動者填寫的用人單位招工招聘“登記表”、“報名表”等招用記錄、證明雙方存在勞動關(guān)系的公證文書、雙方簽字蓋章確認的勞動合同、用人單位出具證明存在勞動關(guān)系且在工傷認定舉證期限內(nèi)未提出異議等。另一種勞動關(guān)系存在爭議且難以確認的，如員工僅提供證人證言，而單位又予以否認的，或者其他不足以形成存在勞動關(guān)系證據(jù)鏈的情形。
《意見》第五條的立法意圖在于，對于上述前一種情形，可以由勞動行政部門直接判斷是否具有勞動關(guān)系的情形，后一種情形則屬于第五條所稱的“勞動關(guān)系存在爭議且無法確認”，此時工傷認定部門應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人申請勞動仲裁，并中止工傷認定程序。基于此種區(qū)分，將會極大地提升對于前一種情形的工傷認定效率，而對于后一種情形，根據(jù)本文第二部分的闡述，中止工傷認定，由當(dāng)事人申請仲裁實際對職工和用人單位雙方均更為公平。
有觀點認為，中止后由仲裁部門認定勞動關(guān)系將會嚴重增加受傷職工負擔(dān)，使其面臨繁瑣的司法、行政程序。實際上經(jīng)過對勞動關(guān)系類型的劃分，勞動行政部門僅需對后一種情形中止工傷認定，而如果對此情形下的復(fù)雜勞動關(guān)系，行政部門與司法部門觀點不一致，那么在當(dāng)事人均窮盡救濟途徑的情景下，由司法部門認定勞動關(guān)系，職工將經(jīng)歷勞動仲裁、民事訴訟、工傷認定、行政復(fù)議、行政訴訟共計五個程序；而由行政部門認定勞動關(guān)系時，職工將面臨工傷認定、行政復(fù)議、行政訴訟（撤銷）、再次工傷認定、行政復(fù)議、行政訴訟共計六個程序。
四、誠然，當(dāng)下可能有少部分行政部門存在懶政的行為，為保證自己不陷于敗訴風(fēng)險，而對于前述勞動關(guān)系分類中前一種事實相對清楚、沒有爭議的也中止工傷認定，告知當(dāng)事人申請勞動仲裁。此種行為雖違背了《條例》和《意見》的精神，不利于整體提升行政效率、保障當(dāng)事人合法權(quán)益，但此屬于如何確保勞動行政部門積極履行職責(zé)的問題，不能以此否認《意見》第五條的積極作用。（作者單位：無錫市人社局）
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