工傷認定是指國家有關(guān)部門根據(jù)國家政策、法規(guī)規(guī)定，確定職工受傷或職業(yè)病是否屬于工傷范圍、是否符合工傷的基本條件。
工傷認定直接關(guān)系到傷殘職工的切身利益，是工傷保險管理過程的核心環(huán)節(jié)。與經(jīng)濟發(fā)展水平相比，目前工傷認定法律制度明顯滯后，亟待完善。
工傷認定實體問題的法律建議
首先，關(guān)于勞動關(guān)系認定。
《工傷保險條例》第六十一條明確規(guī)定：“本條例所稱職工，是指與用人單位存在勞動關(guān)系(包括事實勞動關(guān)系)的各種用工形式、各種用工期限的勞動者。”申請工傷認定，必須向勞動保障行政部門提交與用人單位存在勞動關(guān)系(包括事實勞動關(guān)系)的證明材料。如果有書面勞動合同，毫無疑問可以認定存在勞動關(guān)系。對于用人單位招用勞動者未訂立書面勞動合同的，勞動與社會保障部2005年5月頒布的《關(guān)于確立勞動關(guān)系有關(guān)事項的通知》也有所規(guī)定。同時，如果勞動者與用人單位就是否存在勞動關(guān)系存在爭議，可以向有管轄權(quán)的勞動爭議仲裁委員會申請仲裁，也可以依法向人民法院提起行政訴訟。
但目前的普遍情況是，勞動合同簽訂率低，存在很多不簽勞動合同的事實勞動關(guān)系。因而職工申請工傷認定時，必須先申請確認勞動關(guān)系后才可以申請工傷認定。而且工傷認定部門的工作人員對職工提供的勞動關(guān)系證據(jù)并不核實，而是一味要求提供勞動合同，即使勞動者已經(jīng)提交了工作證、工友證言等證據(jù)，也同樣被如此要求，這樣就大大增加了職工申請工傷認定的成本。
筆者建議，對事實勞動關(guān)系認定的規(guī)定應(yīng)更加簡便。認定雙方是否存在事實勞動關(guān)系時，工資支付憑證或記錄、社會保險費證明、工作證、服務(wù)證、招工登記表、報名表、考勤記錄等都可以作為證據(jù)。《工傷認定辦法》中規(guī)定，勞動保障行政部門受理工傷認定申請后，根據(jù)需要可以對提供的證據(jù)進行調(diào)查核實，用人單位、醫(yī)療機構(gòu)、有關(guān)部門及工會組織應(yīng)當予以協(xié)助，據(jù)實提供情況和證明材料，工作人員也可以根據(jù)需要進行調(diào)查核實。如果職工提供了上述證據(jù)，勞動保障行政部門可以直接對這些證據(jù)進行調(diào)查核實，不必再提交勞動合同。同時，規(guī)定如果工傷認定行政部門不作為，職工也可以直接提起行政訴訟。
第二，界定工傷的法律精神。從國際勞工組織公約和建議書規(guī)定的工傷范圍、我國相關(guān)法律法規(guī)的變化來看，工傷認定的范圍呈現(xiàn)不斷擴大的趨勢。由于工傷的范圍處于動態(tài)變化中，所以相關(guān)法律、法規(guī)不可避免地呈現(xiàn)出一定的滯后性，應(yīng)該以立法明文規(guī)定工傷與非工傷的界限，對具體的衡量標準如時間因素、空間因素、職務(wù)因素和公益因素進行說明。
現(xiàn)實生活中工傷情況十分復雜，有些需根據(jù)工傷保險的實質(zhì)和立法精神作出判斷。一是應(yīng)以承擔社會責任作為工傷認定的出發(fā)點，只要沒有證據(jù)否定其是工傷，在排除其他非工傷的情形下，就應(yīng)認定為工傷；二是準確把握職務(wù)因素，把“因工作原因”作為工傷認定的核心；三是視同工傷的情形在把握時應(yīng)嚴格掌握法律的規(guī)定，在不認定為工傷時應(yīng)有充分的證據(jù)。
工傷認定程序問題的法律建議
第一，舉證責任的分配。
在工傷認定過程中，用人單位與勞動者之間如果就是否構(gòu)成工傷存有爭議，就會出現(xiàn)由誰承擔舉證責任的問題。因勞動者處于弱者地位，不可能對工傷事故的發(fā)生原因了解得很詳細充分，而工傷事故的發(fā)生都有一些特定的情況，需要有一定的知識、技術(shù)手段、資料乃至設(shè)備才能取得這方面的證據(jù)，固守傳統(tǒng)的“誰主張、誰舉證”的證據(jù)規(guī)則，不能為勞動者保護其權(quán)利提供充分的救濟途徑。因此，為了確實有效地保護勞動者的合法權(quán)益，在工傷認定的不同階段，舉證責任的分配應(yīng)有不同的規(guī)定。在工傷認定過程中，負主要舉證責任的應(yīng)是用人單位，但勞動者也不能完全免除舉證責任。
第二，引入聽證制度。
我國近年來工傷認定行政爭議案件逐年上升，造成這類行政爭議的主要原因是工傷認定程序透明度不高。引入聽證制度，通過用人單位和職工對雙方提交的證據(jù)進行質(zhì)證，可以厘清事實真相，有利于行政執(zhí)法人員對事實的認定和正確適用法律法規(guī)，能有效地防止由于行政執(zhí)法人員的主觀和片面所導致的錯誤。同時，由于用人單位和職工雙方對聽證會高度重視，各自都會作充分準備，聽證時所收集到的有效證據(jù)會比其他方式的工傷認定案件多，當事人雙方對最終的認定結(jié)果也會作出基本的判斷。即便最終仍然不能避免復議、訴訟，但當事人對勞動保障行政部門的偏見將減少。當然，為了提高工傷認定的效率，引入聽證制度的同時，也應(yīng)出臺配套規(guī)定。
工傷認定自由裁量權(quán)的司法審查
在工傷認定過程中，不可避免地會產(chǎn)生自由裁量權(quán)問題：一方面，《?中所有的工傷或者非工傷；另一方面，法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，而且法律語言的表達也有一些局限性。
對這種自由裁量權(quán)進行司法審查，應(yīng)切實把握好“度”。
對于行政裁量行為，法院應(yīng)在保證公平的基礎(chǔ)上，最大程度地尊重行政機關(guān)的選擇。法院在行政訴訟中只審查具體行政行為的合法性，這是由行政訴訟的性質(zhì)所決定的。行政權(quán)的行使需要廣泛運用法律賦予的自由裁量權(quán)，行政機關(guān)在法律授權(quán)的范圍內(nèi)行使其自由裁量權(quán)，不受司法權(quán)的干涉。只有行政機關(guān)行使行政權(quán)違反了法律的規(guī)定，法院作為對法律問題有最終判斷權(quán)的國家機關(guān)，才可以運用司法權(quán)對其進行審查。因此，法院不能審查具體行政行為的合理性問題。
法院只能對自由裁量權(quán)的合法性進行審查，當然，若行政行為不合理情形屬下列情形之一的，法院也應(yīng)依法予以撤銷或改變：一是有證據(jù)證明，行政行為是出于非法目的；二是有證據(jù)證明，行政行為是出于主觀武斷、嚴重過失。
總之，在工傷認定過程中，法院對行政自由裁量權(quán)的合法性進行審查應(yīng)本著人本主義和人文關(guān)懷的精神，在排除非工傷、非法律禁止的情形后，應(yīng)尊重勞動保障行政機關(guān)的自由裁量權(quán)。
(武漢大學社會保障研究中心 胡炳志 張穎)
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